《济南市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》制发说明

打印 来源：济南市自然资源和规划局 时间：2021-08-07

一、起草背景和过程

（一）国家和省有关要求。2018年2月，省委、省政府印发《关于推进新旧动能转换重大工程的实施意见》（鲁发〔2018〕9号），提出“开展国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点”。7月，原省国土资源厅下发《关于在济南青岛烟台开展完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的函》（鲁国土资函〔2018〕271号），将济南市纳入试点。2019年7月，国务院办公厅、省政府办公厅先后印发关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见和实施意见，对二级市场建设提出具体要求。

（二）我市基本情况。目前，我市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理相对薄弱。虽然现有法律法规对建设用地转让、出租、抵押等情形作出了一些规定，但有关规定较为零散，还存在管理体系不完善、交易规则不健全、交易条件不明确、监督管理不到位等问题，一定程度上制约了土地二级市场的健康发展。出台统一规范的政策文件，既是健全我市土地二级市场的内在要求，也是完善产权保护制度的重大举措，对优化营商环境、促进节约集约用地、加快全市经济社会高质量发展具有重要意义。

（三）文件起草过程。为完善我市土地二级市场，让市场主体在交易中有章可循，依据相关法律法规和政策，总结吸收各地成功经验和典型做法，以解决我市土地二级市场面临的现实问题为导向，2020年8月，市政府办公厅印发了《济南市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》（济政办发〔2020〕20号）（以下简称《管理办法》）。

2021年4月，市人大对2020年接收备案的规范性文件开展审查，对《管理办法》的合法合规性提出三条意见，具体为：文件第十二条第七款建设用地转让需抵押权人同意的规定与《民法典》第四百零六条规定不一致，文件第二十七条关于人民法院对划拨建设用地司法处置的规定超越了规范性文件制定权限，文件第二十二条缺少对以租赁方式取得的建设用地使用权抵押规定。市自然资源和规划局按照人大审查意见，对《管理办法》进行修改完善，广泛征求了社会公众，市法院、市发展改革委、市住房城乡建设局等部门单位的意见，并通过市司法局合法性审查。报请市政府同意修改原文件，结束原文件试行，施行有效期调整为5年。8月7日，市政府办公厅正式印发实施。

二、主要内容

《管理办法》共31条。主要内容如下：

（一）明确了二级市场交易的适用类型、基本原则、平台建设和交易流程。《管理办法》明确在现有不动产登记机构基础上设置交易事项办理窗口，搭建城乡统一的二级市场交易平台，对全市土地二级市场交易进行统一管理。建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程，交易双方可通过交易平台发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托交易平台公开交易；达成一致后签订合同，办理不动产登记手续。

（二）明晰建设用地使用权转让的条件。一是以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准。二是宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经自然资源主管部门同意，按法定程序办理转让。三是建设用地使用权交易价格比标定地价低20%以上的，市、区县政府可行使优先购买权。

（三）明晰建设用地使用权出租的条件。《管理办法》强调划拨建设用地使用权出租，出租人应依法申报并缴纳租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。

（四）明晰建设用地使用权抵押的条件。一是允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权抵押。二是明确不得以部分宗地进行建设用地使用权抵押。三是放宽对抵押权人的限制，明确自然人、企业均可作为抵押权人。

（五）明确了监管责任。《管理办法》强调建立健全人民法院、财政、住房城乡建设、国资、地方金融监管、行政审批服务、税务等部门信息共享和执行联动机制。提出加强交易事中事后监管，对违反有关法律法规规定或不符合土地出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。对涉及签订监管协议或享受优惠政策的工业、商业用地交易，区县政府和相关园区管委会应加大监管力度，对违约情况依法依规处置。

为了保障济南市土地二级市场平稳运行，维护公共利益，《管理办法》自公布之日起施行。