章丘市围绕建设新型农村公共财政体系，从完善制度、创新机制入手，以公共化为取向，以均等化为主线，以规范化为原则，重点实施了以“两定一保、村账镇管、专户直拨”为主要内容的县乡村三级农村公共财政体制改革，将每年新增财力全部用于支持新农村建设，有效化解了乡镇财政资金不足、调控能力有限、财政支持发展不够等困难和问题，保障了镇村正常运转，增强了农村公共服务能力。近年来，完成农村教育、医疗卫生、县乡道路、敬老院建设、城乡低保等资金投入30亿元，并在全省率先免除了农业税、率先对义务教育阶段在校学生实施“两免一补”，初步形成了学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的良好局面，为建设富裕章丘、和谐章丘、幸福章丘奠定了坚实基础。主要做法是：
　　(一)实行市乡村三级财政统筹，解决乡镇贫富不均、镇村运转困难等问题。在深化分税制财政的基础上，加大对困难镇村的转移支付力度。2001年，全市在16个乡镇实施了以“两定一保”为主要内容的市乡村三级财政统筹政策，建立起规范的转移支付机制。一是核定收入基数。以各乡镇上年财政收入完成数为基数，对不可比因素进行适当调整，按照市人代会的计划增幅，确定各乡镇新一年收入任务。二是核定支出基数。按照确保运转原则和人事部门核定的乡镇机关事业单位干部职工、中小学教师工资标准，核定支出基数。同时，按照公共财政的要求，将乡镇财政从竞争性领域、经营领域中逐渐退出，重点转向公共服务领域，从体制上防止乡镇出现因盲目上项目造成投资失误，背上沉重债务包袱的现象。三是补齐缺口。核定收支相抵后，由市财政补齐缺口部分。同时，为调动乡镇积极性，实行有奖有罚的激励政策，对乡镇超收部分按60%予以返还，对乡镇歉收部分直接扣发相应数额运转经费。“两定一保”财税制度，有机的将激励机制和约束机制结合起来，调动了乡镇政府发展经济、增加财政收入的积极性，改变了以往16个乡镇打赤字预算及工资发放困难的局面，消除了旧体制下乡镇间贫富不均、苦乐不均的现象，在严格乡镇人员编制管理、防止群众负担反弹等方面发挥了“釜底抽薪”的作用。近年来，各乡镇财政收入年均增长33%以上，占全市财政收入的比重由26．4%提高到39．6%。为保障村级班子正常运转，市财政每年从预算内划拨3-5个百分点，用于转移支付免征农业税后村级应享有的农业税附加收入，保障村干部工资、报刊、计划生育以及村级正常运转，彻底杜绝了“村班子瘫痪”现象。实行市乡村三级财政统筹，从根本上克服了镇村财政调控能力弱的弊病，从制度上保证了镇村正常运转，巩固了免征农业税改革成果，增强了镇村干部带头为群众办实事、办好事，谋发展，干事业的自觉性和主动性。
　　(二)实行村帐镇管，彻底改变村级财务不透明、不规范的状况。长期以来，由于村级财务缺乏有效监管，一直是引发农村不稳定的重要根源。2004年该市在全市908个村实行了农村会计集中记帐管理，由各乡镇设立会计集中记帐服务中心，在坚持村集体资金所有权、使用权、审批权、民主理财监督权“四不变”的基础上，取消村级会计，由乡镇会计集中记帐服务中心统一代理，实行“四化”管理。一是会计专业化。面向社会公开招考，为全市20个乡镇会计集中记帐服务中心选聘83名专职会计，由市财政统一发放工资。最大限度的减少人为干扰会计人员依法行使职权、假造帐册等违法违纪现象的发生。二是管理网络化。市财政投资6000万元，构建农村会计集中记帐管理网络；财政和农业部门分别设立监控中心，与各乡镇联网，实现村级财务电算化管理。三是监督多元化。各村民主理财小组对村级财务实施全程监督，村民可持身份证随时查询；市乡两级每季度对村级财务进行一次专项审核审计，对查出来的问题，及时通报，督促整改，切实增强了会计监督职能。四是管理规范化。全市村级财务做到了统一管理制度、统一报帐时间、统一单据审核程序、统一公开时间和内容、统一财务档案等“五统一”管理。村委会换届选举前，由乡镇会计记账中心联合审计部门对各村的帐目进行全面审计，清产核资，摸清家底，登记造册，专人管理，有效地杜绝了村级财务“抽屉帐”、“袋袋帐”、“糊涂帐”的现象。“村账镇管”制度，全面提高了村级财务管理的透明度和公信力，有效解决了村级财务管理不平衡，村务公开政策不落实、财务公开不规范、管理方式不民主、监督检查不到位等问题，达到了给老百姓一个明白、还村干部一个清白的目的。近年来，全市因农村财务问题引发的信访案件同比减少70%以上，全市村级运转支出减少三分之一以上。
　　(三)专户直接拨付，确保财政资金安全高效。在“分级管理、以县为主”的管理体制下，市乡财政承担了主要的农村公共产品的供给和服务。为保障资金规范运行，我市在资金拨付上全部采用专户直接拨付方式，规范财政资金管理。一是实行乡镇干部职工和中小学教师工资全市统筹直发。市财政每月及时将工资款拨到乡镇干部职工的个人银行帐户，不但防止了乡镇随意挪用、拖欠、挤占职工工资，而且按上级统一标准足额发齐。为此，市财政每年用于乡镇干部职工、中小学教师工资的增加转移支付资金达4000万元。二是对涉农补助实行“惠民直通卡”制度。自2005年6月起，对全市近25万户所有涉农补助资金，如粮食直补、农机具购置补贴、新农合补助资金、农村最低生活保障金、民政优抚金、失地农民永久性补偿等十几项涉农补助，在全省率先通过农信社“惠民直通卡(存折)”直接拨付到农户手中，减少了中间环节，降低了补贴法发放成本，使财政补贴发放程序透明化、制度化。三是规范支付监督管理。在公用经费管理上，各单位收入直达市财政专户，支出直达单位用户；扩大政府采购范围，实行国库统一支付；建立规范的财政项目管理机制，所有财政投资的材料购置、基础设施建设，全部实行公开招标，项目资金实行县级报帐制管理办法，由市财政直拨采购方或施工单位专户。在转移支付监督管理上，对于一般转移支付、政策转移支付、专项转移支付，一律采用部门牵头、乡镇实施、审计监督的监督检查管理模式，从制度上防止了政策资金被挤占、挪用现象的发生，保障了每笔财政资金发挥最大使用效益。 (章丘市政府办公室)