市政府调研室社会调研处

　　一、我市推进基本公共服务均等化的主要做法及特点
　　（一）基本公共服务均等化的理念得到确立和深化，成为政府工作的基本目标和重要职责。从中央到地方，从理论到实践，公共服务均等化的理念得到确立和深化，成为我市贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的突破口和着力点。2008年以来，市政府把以人为本、执政为民，着力解决民生问题放到了更加突出的位置，政府的公共服务和社会管理职能受到高度重视，2008年的市政府工作报告中将实现“基本公共服务均等化”作为主要预期目标之一，公开承诺为群众办好12件实事，2009年又提出为民办9件实事，推进民生工作的力度前所未有。实施基本公共服务均等化是对民生工作的系统和完善，显示出我市将实现基本公共服务均等化作为政府工作的基本目标和重要职责，是对以人为本执政理念的提升和深化，也是对建设服务型政府的最好践行。
　　（二）基本公共服务体系建设逐步完善，供给能力和供给水平不断提高。近年来，我市以民生工作为重点，加快基本公共服务体系建设，开始探索公共服务市场化改革，不断扩大基本公共服务覆盖面，提高基本公共服务供给水平。主要体现在：建立城镇居民基本医疗保险制度，将医保范围扩大到全体城镇居民。在全省率先实现了享受廉租住房保障由最低收入向低收入群体过渡，享受经济适用房保障的居民最低收入的认定标准提高了一倍，保障人数扩大了7万余人等；对享受城市低保的困难群众，在保障基本生活外，还予以了多项补贴和全方位的社会救助；各项社会保障措施不断提高保障标准。城市最低生活保障金历经了8次调整，由120元提高到300元；职工医保病种由5种增加到35种，医保定点单位由40家增加到400家。廉租住房保障面积标准由10平方米提高到12平方米，租赁住房补贴标准由每月每平方米9.2元提高到11元等。
　　（三）基本公共服务向均等化方向不断推进，农村基本公共服务水平明显提高。从2003年至2007年，采取转移支付、直接补贴、农民社保、扶贫开发、农村饮水安全、农村道路改造等10项财政支农措施，市本级筹措20.69亿元资金，提前一年完成了“1020”财政支农工程目标，加快了全市农村公共基础设施建设和公共产品的供给。2006至2007年，对县转移支付资金达1.2亿元，有效缓解了困难乡镇公共服务需求矛盾，提高了乡村财政的基本保障能力。今年市财政预算安排“三农”方面投入14.04亿元，同比增加3.35亿元，增长31.34%。截至2008年上半年，全市“三农”资金已支出7.84亿元，完成执行进度的55.9%。农村社会保障体系逐步完善。2008年上半年，全市新型农村合作医疗基本实现全覆盖率，参合农民319.6万人。农村低保标准由年人均不低于960元提高到1080元，累计保障41.2万人。全市敬老院达到83处，五保人员的生活环境得到很大改善。2008年上半年对农村中小学校补助公用经费达到6067.3万元，为家庭经济困难寄宿生补助生活费达143.5万元，免费提供教科书资金总额达到2554万元，教师工资已全部纳入县级财政统一标准，统一发放。“十一五”期间市级财政计划对“三农”投入61.28亿元，是“十五”期间的3.88倍，将利用五年时间，重点加强城镇建设、道路畅通、饮水安全、医疗惠民、教育振兴、弱势保障等十个方面的建设，率先实现区域内教育设备无差别配置，使农村的公共产品供给能力和服务水平明显提高，进一步缩小城乡之间的二元差距。
　　（四）不断加大对公共服务的投入，以保障基本公共服务为重点的公共财政体制初步确立。近年来，我市不断加大公共财政投入力度，积极调整和优化支出结构，将财政资金更多地投向教育、医疗、就业、住房、科技等公共服务领域，更多地向困难群体倾斜，进一步完善公共财政、公平财政机制，促进了全市经济社会和谐发展。基本公共服务全部列入财政预算支出，据不完全统计，2006至2008年6月，投向基本公共服务领域的财政资金总计约240亿元，占同期地方财政收入的63%，事关民生需求和社会和谐的各项支出得到有效保障。根据外部环境的变化，市政府及时出台各项补贴措施，切实保障民生。2008年1-6月，补贴城乡低保群众475万元，针对成品油价格调整，补贴城乡公交客运2.77亿元。支援抗震救灾，拨付财政救灾资金2931万元。在加大公共财政投入的同时，不断调整优化支出结构，凸显对公共服务的保障作用。2006至2008年6月，财政社会保障支出44.54亿元，年均增长18%。自2006年起建立了保障性和激励性转移支付制度，平衡乡镇之间的财力差距，增强了农村基层的基本公共服务能力。近期，市政府调整了国有土地使用权出让净收益分配办法，土地出让收益50%用于城市基础设施建设、20%用于农业土地开发、10%用于廉租房保障、5%用于被征地农民基本养老保险。
　　二、我市基本公共服务均等化存在的问题分析
　　（一）公共财政投入仍然不足，公共财政体制需要进一步健全。一是虽然我市加大了对基本公共服务的投入，但在某些方面仍显不足。2006年—2008年上半年全市地方一般预算支出年均增长23.24%，但同期教育经费支出、医疗卫生方面支出、社会保障支出年均增长分别为14.91%、16%和18%，低于财政平均支出增长。二是各县（市）区之间财力不均衡，部分基层单位投入不足。从2008年情况看，我市县（市）区财力规模超过10亿元的有2个，财力规模在5—10亿元的有7个，5亿元以下的有2个；其中，人均财力在5万元以下的有长清、济阳、平阴、商河，维持吃饭和运转尚有一定难度，并且这些地方困难乡镇较多，许多村无集体收益，社会保障压力大。目前我市农村各项社会保障及各种救助多采取市、县、乡三级负担的体制，以农村五保供养为例，乡镇要承担20%-30%的供养经费，其它如敬老院建设配套、管理运转费用方面都要由乡镇承担，但是农村税费改革、工资改革后，县乡财政收入减少、支出加大，配套资金难以落实，加大了经济薄弱地区农村社会保障工作的难度。三是预算收支和非税收入的管理差异，使政府部门之间提供公共服务所占用的公共资源和提供公共服务的成本不均等。有非税收入的部门经费较为宽松，提供公共服务的成本就高，没有非税收入的部门经费相对紧张，提供公共服务的成本较低。
　　（二）基本公共服务体系还不够健全，公共服务失衡现象比较突出。一是存在城乡差别。城市低保月人均补差为140.2元，基本实现了应保尽保；农村低保月人均补差只有53元，不到城市人均补差的50%，还有一部分符合低保条件的未纳入保障范围。另外，城区内对困难群众的专项救助措施已经开展得比较全面，落实也较好，但广大农村地区的困难群众，社会救助各项政策有待制定和落实。二是保障水平相对偏低。从全省比较，目前，烟台城市低保标准为320元，东营310元，我市为300元；农村低保年标准，青岛全部在1500元以上，东营全部在1300元以上，我市目前的最低标准为1080元，标准相对偏低；享受农村养老保险的2.91万人中，每月领取金额在10元以下的，占领取人数的72.53%，每月领取几毛钱的人在各县（市）区都不同程度的存在，且不在少数，如此低的数额根本起不到保障作用。三是有些基本公共服务水平还比较落后。比如，全市供热普及率为46%，列15个副省级城市中下游；人均拥有城市道路面积16.35平方米，列全省第12位；公交车运行平均速度达14.6公里/小时，低于建设部20公里/小时的规定标准；农村养老保险金积累2亿元，列全省第9位；农村社会养老保险新制度已在我省多个城市推开，目前已有58万人参加，我市尚处于空白等。
　　（三）各级政府的公共服务职责界定还不够明确，适应公共服务要求的体制机制有待进一步完善。目前，在基本公共服务领域，市区之间、有关职能部门之间存在责权不够明晰、职能交叉错位等现象，有些责权划分与政府能力特别是政府财力不相匹配。在政府组织结构上，公共服务部门有的职责过于分散，效率不高；有些又过于集中，导致权力滥用和行政垄断；部门分工过细、职能交叉、权责脱节现象比较突出；有些公共服务部门人员缺乏，能力偏弱；公共服务的管理和监督机制还没有完全理顺；对公共服务有效的评价和责任机制尚未全面建立。比如：目前全市16个基础设施建设投资主体之间缺乏有效衔接配合；供水实行原水、制水、供水三分离后，现实存在的供水体制不顺，调度环节繁杂，政令指令不畅，行业监管弱化等问题比较突出；由于没有建立起合理的价格和成本补偿机制，公用系统背负的债务高达45亿元，公交、供热企业面临的压力较大；我市公务员由2005年的19.8万增加到2007年的20万，公务员总量有了明显增加，但基层从事公共服务的力量仍然薄弱，乡镇人均负担保障对象多在上千名，农村养老保险的负担对象在3740名，基层从事公共服务的人员数量结构需要倾斜调整；“自上而下”的决策机制导致了公共产品供给结构失衡，即在公共产品供给总量不足的同时，还有一部分过剩，与群众对公共服务的需求意愿相偏离，如经济适用房建设中出现的问题等。
　　三、建立推进我市基本公共服务均等化的长效机制
　　（一）研究制定适合我市实际的政府基本公共服务规划体系。一是明确基本公共服务的门类、结构和重点。公共服务的门类很多，包括基本民生、公共安全、促进人的全面发展的方面等。基本公共服务主要包括基础教育、公共医疗卫生、就业服务、社会保障、保障性住房等。在推进基本公共服务体系建设的过程中，既要强化重点，又要兼顾全面，逐步建立起重点突出、门类齐全、比较完善的公共服务体系。二是制定动态的基本公共服务标准。公共服务涉及的服务对象、供给主体和政府部门很多，在服务程序、支出标准、服务质量上要求不一，建议由有关部门牵头，制定全市统一的公共服务体系建设标准，为各单位公共服务体系建设提供一个基本的参照体系，这既是推进基本公共服务均等化、规范化的基础工作，也是落实公共服务责任的前提条件。三是制定基本公共服务体系建设的总体规划。要集中各方面的力量和智慧，同时广泛征求民意，制定科学的总体规划，使之与我市经济社会发展规划、推动科学发展促进社会和谐、全面建设小康社会等综合考评体系的要求相衔接、相适应，分阶段、有重点、按步骤地予以实施。
　　（二）明确政府基本公共服务职责，完善适应公共服务要求的行政管理体制。一是明确界定市、县（市）区、乡镇各级政府公共服务的职责权限，强化政府供给基本公共服务的主体责任。市、县（市）区政府的职责主要是执行国家和省级政府的法律法规、方针政策和规章标准，提供区域内各项公共产品、公共设施和公共服务，保护市县生态环境，维护公共安全、生产安全和消费安全，保证社会稳定，促进社会和谐等；乡镇政府的职责主要是为“三农”提供服务，管理乡镇公共事务，化解基层纠纷，保护生态环境，维护基层稳定等。二是加强政府公共服务部门建设，形成适合服务型政府要求的政府组织结构和运行机制。建议按照探索职能有机统一的大部制的要求，加大机构整合力度，进一步精简合并相关政府管理部门，并将履行公共服务职能的机构率先试行整合，同时加大对基层公共服务岗位的倾斜力度，将更多的人员调整充实基层，缓解基层人员紧缺的状况。三是将统筹城乡发展与城市公共服务体制改革相结合。有关部门在编制发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，应统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工及其家庭对住房、医疗、教育、娱乐等公共服务的需要，逐步健全覆盖包括农民工在内的全体公民的城市公共服务体系。
　　（三）加大对基本公共服务的投入，进一步完善公共财政体制。一是加大财政对基本公共服务的投入力度，建立基本公共服务投入的稳定增长机制，努力把新增财政收入主要用于公共服务，优先保障农村地区和困难群体最急需的基本公共服务。二是进一步推进事权与财权相匹配的公共财政体制改革，调整支出结构，提高公共服务支出占财政支出的比重，逐步使公共服务支出成为财政支出的主体。三是改革完善财政转移支付制度，扩大一般性转移支付规模，加强专项转移支付的严格管理，保障我市长清、济阳、平阴、商河等财力比较困难的县（区）及乡政府具有提供基本公共服务所需的必要财力，促进地区间基本公共服务的均等化。四是进一步提高财政资金使用效率。加强部门之间在解决民生问题上的协商沟通，整合部门管理的专项资金，发挥财政资金的规模效益。
　　（四）创新公共服务方式，形成公共服务多元供给主体。公共产品和公共服务的供给，只靠政府远远不够，应适当引入市场化和社会化的运作方式，打破公共服务领域的垄断，建立政府管基本、市场管操作、社会组织广泛参与的多元供给体系。现阶段可供选择的公共服务供给方式主要有：一是合同外包（政府采购）。政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外招标，政府用财政拨款购买公共服务。同时鼓励私营部门参与公共项目，政府给予一定补助。二是特许经营。政府授权企业在一定的时间和范围内供给某些公共服务的权利，准许其通过用户收取费用或出售产品收回投资，并获取一定利润。三是公共服务凭单制。凭单主要用于发放食品、支付学费和医疗费等，有利于方便和扶助困难群体，还可以通过消费者的市场选择推动公共服务生产者之间的竞争。四是志愿服务。志愿者通过志愿劳动或捐助，提供人们所需的物品或服务。公共管理部门应制定有关政策和标准，为社会组织参与公共服务创造条件。
　　（五）建立绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系。一是建立健全基本公共服务绩效评价体系。内容主要包括义务教育、基本医疗和公共卫生、养老保险、最低生活保障、社会救助、公共就业服务等基本公共服务方面的单项和综合评估；把公共服务供给作为考核政府工作的重要约束性指标，重点检查提供基本公共服务的绩效。二是加强对基本公共服务的问责和监管。按照履行政府职能的要求，把基本公共服务作为行政问责的主要内容。全面发挥政府主管部门、专业机构的监管作用，形成行业自律、消费者、传媒和公众监督相互配合的全方位的公共服务监管体系。三是增加民众在基本公共服务供给和评价体系中的权重。基本公共服务事关群众的切身利益，应高度重视普通百姓的感受，在公共产品的供给上要充分听取他们的意见和建议。要引入外部评价机制，由部门评价为主改由社会公众评价为主，在更大程度上提高评价的社会性和客观性。