为贯彻落实党中央、国务院关于实施城市更新行动的决策部署，强化城市更新法治保障，积极稳妥有序开展城市更新行动，济南市住房和城乡建设局起草了《济南市城市更新条例（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见建议。

公众可通过以下途径和方式提出反馈意见：

1.信函。邮寄地址：济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦F440室，邮政编码：250099。

2.电子邮件。邮箱：jnfgjtjc@jn.shandong.cn（请注明“意见反馈”）。

意见建议反馈截止日期为2025年5月6日。

济南市住房和城乡建设局

2025年4月3日

附件1

济南市城市更新条例

（征求意见稿）

2025年4月

目  录

第一章 总则 

第二章 城市更新规划和计划 

第三章 城市更新实施 

第四章 城市更新保障 

第五章 监督管理 

第六章 附则 

第一章 总则

第一条【立法目的】为了规范和促进城市更新活动，改善人居环境，保护和传承历史文化，提升城市功能品质，推动城市高质量发展，建设宜居、韧性、智慧城市，根据有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条【范围定义】本市行政区域内的城市更新活动及其监督管理，适用本条例。

本条例所称城市更新，是指在城市建成区以及市政府确定的其他城市重点区域内，对城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，主要包括:

（一）以老旧小区、危旧住房、城中村等为更新对象，提升人居环境品质的城市更新；

（二）以老旧工业区（含旧厂区）、老旧商业区（含旧市场）、低效产业园区、低效楼宇等为更新对象，推动产业转型升级的城市更新；

（三）以老旧街区、历史文化街区、传统风貌区、历史建筑等为更新对象，彰显济南特色风貌的城市更新；

（四）以城市公共服务设施、市政基础设施等为更新对象，提升城市功能的城市更新；

（五）以绿色空间、滨水空间、生态廊道、泉水生态系统等为更新对象，提升生态环境品质的城市更新；

（六）以城市生命线安全工程、灾害防御工程、应急避难工程等为更新对象，提升城市韧性的城市更新；

（七）市人民政府确定的其他城市更新活动。

第三条【基本原则】本市城市更新，坚持规划引领、民生优先，政府引导、市场运作，保护传承、精细治理，数智赋能、绿色低碳，多元参与、共建共享的原则，注重“留改拆”并举。

第四条【政府职责】市人民政府应当加强对城市更新工作的领导，健全城市更新工作协调机制，统筹全市城市更新工作，研究决定城市更新相关重大事项。

区县人民政府负责组织推进本行政区域城市更新工作，并对城市更新活动实施监督管理。济南高新技术产业开发区管理委员会、济南市南部山区管理委员会、济南新旧动能转换起步区管理委员会负责组织推进本区域城市更新工作，并对城市更新活动实施监督管理。

镇人民政府、街道办事处配合有关部门做好城市更新相关工作。

第五条【部门职责】市住房和城乡建设部门是全市城市更新工作主管部门，负责全市城市更新工作的综合协调、监督指导，研究拟订相关政策；区县人民政府确定的城市更新主管部门负责本辖区城市更新工作。

自然资源和规划部门负责研究制定城市更新有关国土空间规划、土地、不动产登记等支持政策，负责城市更新活动涉及的用地审批、规划许可、不动产登记等工作。

财政部门负责研究制定城市更新相关资金支持政策，做好配套资金的筹集、拨付和监督管理等各项工作。

发展改革部门负责将符合条件的城市更新项目纳入市级重大项目，支持、协助城市更新项目争取国家和省级政策性资金。

文化和旅游部门负责指导城市更新中文旅产业运营和发展工作。

教育、工业和信息化、公安、民政、司法行政、生态环境、城市管理、城乡交通运输、城乡水务、农业农村、园林和林业绿化、商务、卫生健康、国有资产监督管理、市场监管、行政审批服务、税务、应急管理、消防救援等部门，依据各自职责，共同推进城市更新相关工作。

第六条【村居职责】村民委员会、居民委员会在乡镇人民政府和街道办事处指导下，了解反映村民、居民的更新需求，组织其参与城市更新活动，协助城市更新相关工作。

第七条【多元参与】建立健全城市更新多元参与机制，畅通意见表达渠道，依法保障社会公众在城市更新活动中的知情权、参与权和监督权。

鼓励社会资本参与城市更新活动，依法保障其合法权益。

不动产所有权人、合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个人、承担城市公共空间和设施建设管理责任的单位等作为物业权利人，依法享有更新权利，承担更新义务。

第八条【信息化建设】本市建立全市统一的城市更新信息系统，推动实现信息共享和业务协同，推进全市城市更新工作数字化。

各有关部门应当按照职责提供城市更新数据，促进数据资源共享利用。

第二章 城市更新规划和计划

第九条【总体要求】城市更新工作应遵循国民经济和社会发展规划，依据国土空间总体规划，通过相关专项规划和详细规划，高效利用空间资源，统筹生产、生活和生态空间布局，破解城市发展中的突出问题，促进城市更新科学有序、高质量实施。

第十条【城市体检】市、区县人民政府应当建立城市体检评估制度，定期组织开展城市体检工作。

城市体检结果应当作为编制城市更新专项规划和制定城市更新年度计划的依据。

第十一条【专项规划】市住房和城乡建设部门会同市自然资源和规划等部门组织编制市级城市更新专项规划，经市人民政府批准后实施。

区县人民政府可以结合实际，组织编制本级城市更新专项规划，指导城市更新工作实施。

第十二条【单元策划】区县城市更新主管部门应当会同有关部门根据城市更新专项规划和区域发展目标，组织划定城市更新单元，开展调查评估，编制城市更新单元策划方案，报本级人民政府批准。

城市更新单元策划方案应包含城市更新单元划定、单元现状评估、更新资源识别等内容，引导确立整体更新目标和工作思路，为城市更新项目确定提供依据。

城市更新单元作为具备城市更新价值相对成片的区域，可以包含一个或者多个城市更新项目。

第十三条【更新项目库】市、区县城市更新主管部门应当建立城市更新项目库，对项目库内的项目实行常态申报和动态调整。

物业权利人可以向区县城市更新主管部门申请将城市更新项目纳入城市更新项目库。

第十四条【更新年度计划】区县人民政府组织城市更新主管部门依据城市更新专项规划，结合城市更新项目库，编制年度计划，由市住房和城乡建设部门统筹研究纳入全市年度计划，报市人民政府批准。

年度计划应当明确城市更新项目名称、范围、实施内容等。

列入年度计划的城市更新项目，依法享受审批、土地、规划、资金等政策支持。

第三章 城市更新实施

第十五条【实施主体】列入年度计划的城市更新项目，应当确定实施主体。

物业权利人申报的城市更新项目，涉及单一物业权利人的，物业权利人自行确定实施主体。涉及多个物业权利人的，协商一致后共同确定实施主体；无法协商一致，涉及物业权利人共同决定事项的，由物业权利人依法表决确定实施主体。

因维护公共安全、公共利益需要实施的城市更新项目，市、区县人民政府依法确定城市更新项目实施主体。

第十六条【实施方案】对纳入城市更新年度计划的项目，实施主体应当编制城市更新项目实施方案，明确项目基本情况、实施内容、实施周期和推进步骤、成本收益、资金保障等内容。

实施主体在编制项目实施方案过程中，应当征求相关物业权利人的意见。

项目实施方案由市、区县城市更新主管部门会同有关部门组织联合审查。实施主体应当按照审查通过的项目实施方案开展城市更新活动。

第十七条【产权变动】城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可以采用房屋征收、协议搬迁、股份合作、资产划转等方式开展。

在城市更新过程中确需搬迁物业权利人的，实施主体应当与需搬迁的物业权利人协商一致后签订搬迁安置协议，明确房屋产权调换、货币补偿等方案。

第十八条【手续办理】实施城市更新项目应当依法办理立项、用地、规划、建设等手续。

行政审批服务、发展改革、自然资源和规划、住房和城乡建设等部门在办理审批时，应当优化审批流程，提高审批效能。

第十九条【历史文化保护类实施要求】城市更新应当加强历史文化资源保护传承，严格按照有关法律、法规规定，对历史城区、历史文化街区、传统风貌区、历史建筑、不可移动文物、古树名木、泉水资源等进行保护，彰显济南“山泉湖河城”一体的风貌特色。

实施历史文化街区和传统风貌区更新的，应当采用小规模、渐进式、微改造等更新方式，保持老城格局和街巷肌理。

鼓励对历史文化资源在保护的基础上进行活化利用，传承和弘扬优秀历史文化。

第二十条【居住类实施要求】实施老旧小区、危旧住房、城中村等更新的，重点改善居民住房条件，完善水、电、燃气、通信、消防等基础设施，补充养老、托育、文化、体育等公共服务设施，推进完整社区建设，提升居住品质。

第二十一条【产业类实施要求】实施旧厂区、旧市场、低效产业园等更新的，应当整合利用存量低效产业空间，实现新旧动能转换，推动产业转型升级。重点发展新产业、新业态，聚集创新资源、培育新兴产业，完善配套服务设施。

实施老旧商业、低效楼宇更新的，应当完善使用功能，优化业态结构，可以依法引入文化、体育、教育、医疗、社会福利等功能。

第二十二条【设施类实施要求】实施市政基础设施更新改造的，应当完善道路网络，合理布局公共交通站点，补齐公共停车设施短板，畅通城市交通微循环。推进综合管廊建设，完善市政供给体系。

实施公共服务设施更新的，应当按照民生需求优化功能、丰富供给，提升公共服务设施的服务能力与品质。

实施公共安全设施更新改造的，应当提高安全风险防控和应急救援能力，合理规划布局应急避难、应急医疗场所，完善应急交通体系，提升更新区域整体抗震、消防、防涝性能，提高城市应对多风险叠加能力，确保城市生命线工程安全稳定。

第二十三条【生态修复类实施要求】推进城市生态空间修复和环境治理，加强城市绿地系统、慢行系统、滨水空间建设，落实海绵城市、韧性城市建设要求，提升城市生态环境品质。

第四章 城市更新保障

第二十四条【政策保障】市、区县人民政府及其有关部门应当完善城市更新政策措施，深化制度创新，加大资源统筹力度，支持和保障城市更新。

第二十五条【规划保障】在保障公共安全的前提下，尊重历史、因地制宜，城市更新中建筑退让、建筑间距、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的，可以通过技术措施按照改造后不低于现状的标准进行审批。

在实施城市更新项目中，为了保障居民基本生活需求，对国有土地上的危房实施翻改建、开展老旧住宅成套化改造的，可以结合房屋实际情况进行设计，经市自然资源和规划部门同意后，适当增加建筑面积。

第二十六条【容积率核定优化】为了满足安全、环保、无障碍环境建设等要求，增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等城市更新项目，其新增建筑量可以不计入容积率。

第二十七条【纠纷化解】镇人民政府、街道办事处和村民委员会、居民委员会通过社区议事等方式，听取意见建议，协调利益，化解矛盾，推动实施。

第二十八条【土地供应】开展城市更新活动的，国有建设用地依法采取有偿使用方式或者划拨方式配置。采取有偿使用方式配置国有建设用地的，可以按照国家规定采用协议或招拍挂方式办理用地手续。

在不改变用地主体的条件下，城市更新项目符合城市更新专项规划、控制性详细规划以及国家、省和本市支持的产业政策，在五年内可以实行按照原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。

过渡期内，可以按照新用途办理规划许可和施工许可手续，不进行土地处置，不补缴土地价款，不办理不动产登记；过渡期满或者转让时，经市、区县人民政府评估，符合城市更新专项规划和产业发展方向，已实现既定的使用功能和预期目标的，可以按照新用途办理国有建设用地使用权处置手续。

第二十九条【用地功能复合利用】按照“公益优先、保障安全、功能互利、环境相容”的原则，在城市更新活动中，可以结合市场需求规划设置混合功能用地。

对改造项目中已批未用的零星土地，可与周边用地整合实施。在符合国土空间规划且不影响风貌的前提下，改造项目可增加用地功能的兼容性。

第三十条【消防设计审查】城市更新项目应当符合有关消防安全法律法规和消防技术标准要求。

因受建筑本身以及周边场地等条件限制，无法满足现行消防技术标准要求的，实施主体应当组织开展专项消防设计，采取相应加强措施确保不低于原建筑物建造时的标准，由住建及消防等主管部门组织相关领域专家进行论证，并出具消防审查意见。

第三十一条【资金支持】市、区县人民政府应当建立财政支持、社会力量参与、产权单位共担、金融服务保障的城市更新项目资金多主体筹措机制。

市、区县人民政府应当加强相关财政资金的统筹利用，对涉及公共利益、产业提升的城市更新项目可以提供资金支持。

鼓励通过依法设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集城市更新资金。

第三十二条【经费保障】市、区县城市更新主管部门应当将相关经费纳入部门预算管理，市、区县财政部门按照规定统筹保障有关资金需求。

鼓励金融机构开展多样化金融产品和服务创新，按照市场化、法治化原则，为城市更新项目提供资金支持。

对符合国家相关政策的城市更新项目，按照规定享受相关行政事业性收费、政府性基金、税费减免等优惠扶持政策。

第五章 监督管理

第三十三条【政府监督】市、区县人民政府应当加强对本行政区域内城市更新活动的监督。各有关部门应当按职责分工，加强对城市更新项目实施过程和后期运营等的监督管理。

第三十四条【投诉举报】对于违反城市更新有关规定的行为，任何单位和个人有权向市、区县人民政府及其有关部门投诉、举报，市、区县人民政府及其有关部门应当按照有关规定进行核实处理。

第三十五条【法律责任】对违反本条例规定的行为，法律法规已规定法律责任的，从其规定。

国家机关及其工作人员在城市更新工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究责任。

第六章 附则

第三十六条【实施时间】本条例自XXXX年XX月XX日起施行。

《济南市城市更新条例（征求意见稿）》起草说明

现就《济南市城市更新条例（征求意见稿）》（以下简称《条例（征求意见稿）》）作如下说明：

一、立法的必要性

（一）落实国家及省决策部署的需要

习近平总书记在中央经济工作会议中明确要求“大力实施城市更新”。国家“十四五”规划将城市更新上升为国家战略。党的二十大报告明确指出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。二十届中央委员会第三次全体会议《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确要求建立可持续的城市更新模式和政策法规。

省委、省政府将城市更新工作列入省委常委会工作要点、政府工作报告和贯彻国务院18号文件三年行动计划。2023年7月，山东省住房和城乡建设厅等9部门《关于印发<关于推动城市片区综合更新改造的若干措施>的通知》提出支持各市根据实际推动制定城市更新地方性法规或规章。2024年11月26日，全省城市更新暨历史文化保护现场会议明确提出“加快城市更新地方立法，济南、青岛要带好头。”省住房城乡建设厅相关处室多次调度立法进展，并召开会议专题研究《济南市城市更新条例》（以下简称《条例》）。2024年12月，省住房城乡建设厅《城市更新立法研究报告》明确，支持济南、青岛等市率先出台城市层面立法。今年，《济南市城市更新条例》已列入《济南市人大常委会2025年地方立法工作计划》跟进制定类立法项目、市政府2025年预备审议类项目。

（二）推进我市城市更新工作的需要

当前，全市城市更新工作取得了阶段性成效，但随着实践纵深推进，深层次矛盾日益凸显：既有建筑存在产权不清、手续不全问题；保留建筑修缮面临规划方案审批主体不明、后续手续办理流程缺失的实操困境。上述问题反映的深层制约主要体现在城市更新概念、内涵不够清晰，主体权责义务不够明确，保障措施不够完善等方面。现有单一领域政策难以适配当前城市更新工作需求，亟需通过地方性法规高位统筹，为建设宜居、韧性、智慧城市提供法治保障。

二、起草过程

根据科学立法、民主立法、依法立法的原则，以问题为导向，认真开展《条例（征求意见稿）》的立法调研、起草、论证、修改完善和审查：

一是充分研究，把握立法要点。为确保依法立法，对《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》中与城市更新相关的内容作了系统研究，确保《条例（征求意见稿）》内容符合《中华人民共和国民法典》及《中华人民共和国土地管理法》的立法精神和具体规范。此外，对照《北京市城市更新条例》《上海市城市更新条例》《郑州市城市更新条例》《保定市城市更新条例》等外地省市最新立法成果进行学习研究，对章节编排、制度设计等作了汇总和比较，充分借鉴外地立法经验。

二是全面调研，广泛听取意见。为保障科学立法、民主立法，开展全面的立法调研工作。2024年4月下旬启动调研工作，与各区县城市更新主管部门、项目实施主体等进行了座谈调研，充分征求各区县政府和企业代表的意见建议。同年5月，赴苏州等城市进行了学习考察。在完成市内、市外调研后，针对立法重点问题，多次召开立法工作研讨会，邀请省住建厅及相关专家学者参与研讨和修改，形成《济南市城市更新立法调研报告》《济南市城市更新条例（草案征求意见稿）》。今年2月11日，以书面形式征求市直有关部门（单位）和各区县政府（功能区管委会）意见建议，2月21日至2月23日根据意见对条例内容进行完善及修改。3月4日—18日，组织召开了区县主管部门、群众代表、相关企业、市直相关部门、律师协会等不同层面的立法征求意见座谈会，在此基础上，经充分论证和修改，形成目前的《条例（征求意见稿）》。

三、主要内容

《条例（征求意见稿）》共六章三十七条，分为总则、城市更新规划和计划、城市更新实施、城市更新保障、监督管理、附则。

（一）明确更新适用范围

目前，山东省尚未明晰城市更新的概念与内涵，各地市在城市更新实践中缺乏统一的标准，增加了城市更新工作的复杂性和不确定性。我市对于城市更新的概念与内涵已有明确规定，并通过通知、意见或实施方案等规范性文件阐述城市更新的目标、范围及其实施路径，为城市更新工作提供了重要的指导和依据。但目前尚未形成严格意义上的法律概念，存在法定依据不足、合法性存疑等风险，一定程度上影响了城市更新工作的执行力度，需要在法律层面加以明确。《条例（征求意见稿）》明确城市更新是指在城市建成区以及市政府确定的其他城市重点区域内，对城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整（第二条）。

（二）明确相关主体权责义务

目前，济南市城市更新实施主体的准入退出机制和物业权利人、实施主体、管理主体等相关主体的权责义务划分并未明确，导致在实际操作中难以有序推进工作。《条例（征求意见稿）》明确市人民政府应当加强对城市更新工作的领导，健全城市更新工作协调机制，统筹全市城市更新工作，研究决定城市更新相关重大事项。区县人民政府负责组织推进本行政区域城市更新工作，并对城市更新活动实施监督管理。镇人民政府、街道办事处配合有关部门做好城市更新相关工作（第四条）。

《条例（征求意见稿）》明确村民委员会、居民委员会在乡镇人民政府和街道办事处指导下，了解反映村民、居民的更新需求，组织其参与城市更新活动，协助城市更新相关工作（第六条）。

（三）健全管理体制

城市更新涉及部门众多、职责分散，部分工作没有明确责任边界，容易导致决策和执行过程中权责义务不明，在工作中难以形成高效合力。《条例（征求意见稿）》明确市住房城乡建设、自然资源和规划等部门职责，共同推进城市更新相关工作（第五条）。

（四）完善政策措施

用地保障方面，部分城市更新项目由于房地权属争议、早期规划限制等历史遗留问题，在产权归集、认定和建筑用途转换上存在困难，土地使用权转移路径不清晰，项目供地方式及产权主体不明确。《条例（征求意见稿）》明确城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可以采用房屋征收、协议搬迁、股份合作、资产划转等方式开展（第十六条）。

融资扶持方面，商业银行、非银行金融机构等其他社会主体与政府及政策性金融机构共同参与的投融资渠道尚未形成；缺乏地方政府债券、企业债券等统筹资金支持，社会资本参与城市更新路径不清晰，特别是引入社会资本的具体办法缺乏明确指导，如合作模式、利益分配机制等。

《条例（征求意见稿）》明确市、区县人民政府应当建立财政支持、社会力量参与、产权单位共担、金融服务保障的城市更新项目资金多主体筹措机制。鼓励通过依法设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金（第三十二条）。《条例（征求意见稿）》明确市、区县城市更新主管部门应当将相关工作经费纳入部门预算管理。鼓励金融机构开展多样化金融产品和服务创新。对符合国家相关政策的城市更新项目，按照规定享受相关行政事业性收费、政府性基金、税费减免以及财税扶持等优惠政策（第三十三条）。

（五）健全标准体系

以“留”“改”为主要改造方式实施的城市更新项目，因建筑自身及周边场地等条件限制，难以满足相关标准规范的，《条例（征求意见稿）》明确在保障公共安全的前提下，尊重历史、因地制宜，城市更新中建筑退让、建筑间距、建筑密度、日照标准等无法达到现行标准和规范的，可以通过技术措施按照改造后不低于现状的标准进行审批（第二十五条）。

《条例（征求意见稿）》明确为了保障居民基本生活需求，对国有土地上的危房实施翻改建、开展老旧住宅成套化改造的，可以结合房屋实际情况进行设计，适当增加建筑面积（第二十五条）。为了满足安全、环保、无障碍环境建设等要求，其新增建筑量可以不计入容积率（第二十六条）。

《条例（征求意见稿）》明确按照“公益优先、保障安全、功能互利、环境相容”的原则，在城市更新活动中，可以结合市场需求规划设置混合功能用地（第三十条）。

济南市住房和城乡建设局

2025年4月3日

《济南市城市更新条例（征求意见稿）》征求社会公众意见及采纳情况的说明

为进一步做好我市城市更新立法工作，《济南市城市更新条例（征求意见稿）》于2025年4月3日至5月6日公开向社会征求意见。到截止日期，共收到市民提出的257条意见建议，其中62条意见建议主要涉及城市更新实施机制和城市更新保障措施（财政资金投入、城市更新基金、市场主体参与、名泉保护、加装电梯等内容），另外195条意见建议主要反映对具体区域、小区或者住宅等更新改造的建议。

对于市民提出的“鼓励社会资本参与城市更新活动”“泉水生态系统保护”“增加停车位建设”“加大财政资金投入”“市场主体权益保障”“‘平急两用’设施建设”等意见建议予以采纳，对立法草案中相关内容进行了修改完善。

对于市民提出的“长期运营维护机制”“鼓励‘留改拆’并举的渐进式更新”“明确城市更新市区联动、以区为主的实施机制”“完善相关审批程序”“优化资金平衡”“设立城市更新基金”“海绵城市建设”“完善十五分钟生活圈”“容积率优化”等意见建议，立法草案中已涵盖相关要求。

对于市民提出的“双碳目标落实”“数据安全与隐私保护”“老旧小区长效维护管理”“公园绿地率指标要求”“异地安置补偿标准”等意见建议，应由相关法律法规或者政策文件予以规范，不属于城市更新立法应予以明确的事项。

对于市民提出的城市更新立法中增加既有住宅加装电梯规定的意见建议，由于我市已出台相关政策文件，且拟修改地方性法规《济南市既有多层住宅增设电梯规定》，既有住宅加装电梯适宜由相关专门法规或者文件予以规范。

对于市民提出的所在区域、小区或者住宅等更新改造的建议，属于具体项目实施层面涉及事项，不属于本次城市更新立法调整范围。

下一步，我们将继续做好研究论证，按程序积极推动城市更新立法进程。感谢社会各界对我市城市更新工作的关注和支持！

济南市住房和城乡建设局

2025年5月14日