内容提要

关键词

作者系复旦大学世界经济研究所教授、欧洲问题研究中心主任，“一带一路”及全球治理研究院副院长，欧盟让·莫内讲席教授

文章原载于《当代世界》2025年第7期，注释略

从二战结束后启动欧洲一体化进程开始，欧共体就着手推动内部统一大市场建设，在经济上鼓励自由竞争，反垄断，慎用产业政策。随着冷战结束后国际局势缓和与经济全球化持续推进，欧盟渐趋追求经济效率至上而忽视地缘政治因素，形成以崇尚“市场竞争”与追求“经济效率”为主的经济发展战略。但近年来一系列内部结构性问题，如创新乏力、产业转型迟缓与体制掣肘等，叠加金融危机、新冠疫情与乌克兰危机等外部冲击和挑战，迫使欧盟改弦易张，转向以“竞争创新能力与经济安全”为核心、“开放性战略自主”为目标的经济战略。这一战略嬗变不仅使欧盟内部经济结构深刻调整，也对中欧经贸关系产生显著影响。

 

欧盟经济战略的转型

近年来，欧盟将竞争力置于经济议程的核心，以“激励创新”“降低风险”和“完善市场”为主线，推出数十项经济政策。这一系列经济政策兼顾短期挑战的应对与长期改革的规划，既聚焦内部单一市场的深化整合，也回应外部风险带来的现实压力，旨在使欧盟摆脱近十年来内忧外患所致的创新乏力、经济停滞和渐趋落后的被动困境。

一、推动科技和产业创新转型：“绿色”与“数字”双轮驱动

激发创新活力、推动科技创新与产业转型已成为欧盟经济战略的重中之重。欧盟委员会主席冯德莱恩明确提出：“欧盟必须把研究和创新、科学和技术置于经济的中心。”欧盟致力于通过高新技术突破支撑前沿产业崛起并赋能传统行业，提升整体经济的附加值与战略自主能力。为推动创新，欧盟于2022年发布新版《欧洲创新议程》，2024年设立“初创企业、研究和创新专员”岗位，并承诺提出《欧洲创新法案》，推动成员国实现占GDP3%的研究和创新投入目标，扩大欧洲创新委员会（EIC）影响力，将绿色和数字转型技术、生物技术、生命科学和先进材料等战略领域作为工作重点。欧盟推进绿色和数字双轮驱动，以研发和创新带动产业转型升级，提高劳动生产率和经济竞争力。

绿色转型政策体现欧盟希望延续其在全球气候治理中的“引领作用”，同时力争解决自身高绿色目标与低绿色产能间的矛盾，维护自身产业优势。在绿色标准和规则制定方面，欧盟2019年在《欧洲绿色协议》中提出2050年实现碳中和目标，并在接下来的几年中持续强化政策工具箱，构建涵盖绿色产业链全周期、全领域的法规体系，推动经济模式向低碳、高效、可持续发展方向转型。“减碳55”一揽子计划（Fit for 55）作为其核心配套行动，设定到2030年温室气体排放较1990年减少至少55%的目标，通过碳定价、可再生能源占比提高与能效提升等多重机制，塑造绿色市场的资源配置规则。在绿色产能方面，2023年《欧盟绿色协议工业计划》强调加快清洁能源和绿色技术的研发与部署，通过简化监管、促进融资、提升劳动力技能和保障公平贸易四大支柱，打造更具韧性的绿色产业体系。《净零工业法案》进一步明确到2040年欧盟要成为全球15%相关产品产能的所在地，意在改变目前相关产品主要依赖进口的被动局面。在绿色商品和产业国际竞争与保护方面，《碳边境调节机制》于2023年正式生效，首次对高碳产品征收“碳关税”，旨在防止“碳泄漏”，保障欧盟企业在碳成本上的公平性。《零毁林法案》《新电池法》《清洁工业协议》分别从保护生物多样性、规范电池生命周期管理、加大对清洁制造业的投资支持等维度构建欧盟绿色低碳的经济体系，并借助市场规模彰显其“规范性力量”。

数字转型构成推进欧盟科技创新和产业现代化转型的另一极。为争夺数字领域制高点，改善自身竞争力不足的局面，欧盟紧锣密鼓地出台数字政策，将其打造为经济战略的另一大支柱。在数字标准制定方面，《2030数字指南》设定“数字十年”的四大目标：提升数字基础设施建设水平、加快企业数字化、强化数字公共服务和提升数字技能，强调到2030年欧盟需实现“技术主权”。在数字监管方面，欧盟相继出台《数字市场法》和《数字服务法》，其目的既是维护市场秩序和用户权益，也意在通过数字治理提升欧盟企业的经济地位与市场份额，背后隐藏着遏制中美同行的经济考量。《数字市场法》主要针对非欧数字巨头，尤其是相关美国公司，限制其获得市场支配地位，推动数字市场所谓“公平竞争”，从而为欧盟本土企业创造更有利的发展环境。《数字服务法》则以保护用户权利为由，要求平台履行内容审查、网络安全和透明运营等义务，推动建立一个安全、可信、开放的数字生态。这些措施客观上提高了非欧数字企业在欧运营的合规门槛，对中国企业也带来较大影响。在数字产能促进方面，《欧洲芯片法案》计划到2030年将本土芯片产能增加至占全球市场份额的20%，以提升“数字主权”，减少对外依赖。在数字安全保护方面，《网络韧性法案》为在欧盟境内生产、进口或销售的数字产品制定强制性安全要求，以降低网络攻击的可能性。《人工智能法案》则致力于以“严格监管”确保人工智能技术安全和可信，进而推动该技术的长远发展。在数字运用方面，欧盟《数据法案》旨在建设覆盖工业、医疗、农业、能源等多个行业的“数据空间”，通过充分利用数据驱动创新来提升欧洲的竞争力和社会福利。《欧洲防务工业战略》和“重新武装欧洲”计划向国防领域投入更多资金，支持关键军工产业发展。

二、注重经济安全：从“开放竞争”到“防御自主”

欧盟经济战略正从原先的“开放竞争”向“防御自主”转型，体现出欧盟在当前地缘政治经济背景下提升单一市场韧性、强化战略自主的迫切需求。为实现这一目标，欧盟相继出台《外商投资审查条例》《国际采购工具》《外国补贴条例》及《反胁迫工具》，赋予欧盟委员会更大权限审查所谓“非欧盟国家的政府补贴及相关市场行为”，防范第三国通过“不公平竞争方式”进入欧盟市场，或借助经济手段对欧盟施加所谓“胁迫”。

2023年6月发布的《欧盟经济安全战略》提出要通过“提升竞争力、加强自我保护和建立更广泛经济合作”三条路径实现“去风险”目标。与过去“自由竞争”“经济效率至上”等理念不同，“安全因素”在欧盟经济决策中的地位显著上升。欧盟出于安全考量，对前沿技术与关键原材料安全的管控显著加强。2024年欧盟连续出台《对外投资审查白皮书》和《出口管制白皮书》，聚焦先进半导体、人工智能、量子技术、生物技术等十大关键技术领域，强化对军民两用技术的出口管控与投资审查，防止敏感产业技术外流，维护欧盟在战略性技术领域的长期竞争力与安全边界。《关键原材料法案》设定战略矿产来自单一国家的供应上限，推动供应来源多元化，强化和传统西方盟友及拉美等全球南方国家的经济联系，摆脱对中国等主要供应国的依赖，实现风险分散。

三、完善体制建设：欧盟单一市场的深化与扩大

欧盟一系列战略评估呼吁重建单一市场竞争力。2024年4月，欧委会下属内部市场、工业、创业和中小企业总司发布的《莱塔报告》指出，金融、能源、数字等关键市场整合程度不足是制约欧盟竞争力的核心瓶颈，呼吁加强跨境投资与技术协同。同年9月，欧委会《德拉吉报告》强调，欧盟在创新、生产力和战略投资方面与中美差距显著，亟需通过公共投资、财政协调、科技协同实现创新驱动的经济跃升。2025年1月，欧盟委员会表示将以《德拉吉报告》和《欧盟竞争力指南》为引领，在创新、脱碳与安全三大核心领域加强行动，推动单一市场的现代化与战略升级。

单一市场是欧洲一体化的核心支柱，深化与扩大是单一市场建设的两大路径。一方面，在原有商品等传统市场领域，欧盟致力于加强制度建设，消除成员国间的非关税壁垒，通过加强法规协调与标准统一提升市场运行效率、克服官僚主义。“单一市场执法工作组”着力协调成员国之间的行政流程，尤其在医疗用品供应、风能与太阳能许可等关键领域破除制度障碍。在应急能力强化方面，《内部市场应急与韧性法案》支持构建应急预测、快速响应和产业协调相结合的系统化框架，提升单一市场在重大经济冲击下持续运行的能力。在制度创新方面，《莱塔报告》提出构建“第28版制度”（28th Regime），为企业在保持成员国法律适用权的基础上提供一套可自主选择的欧盟统一规则。2025年1月欧盟成立“初创企业和规模企业专员项目小组”，配合该制度推进。另一方面，欧盟在金融、能源、数字通信等关键领域持续拓展单一市场建设。在金融市场方面，欧盟在统一债券市场和拓宽中小企业融资渠道方面取得进展。新冠疫情期间，由欧盟发行的共同债券作为“下一代欧盟”复苏计划的核心融资工具，实现财政资源在成员国间有条件的转移。同时，欧盟推动跨境即时支付系统建设，并于2023年6月推出《金融数据共享框架条例》，提高欧盟内部金融数据访问和共享能力，推动金融一体化向纵深发展。在能源市场方面，欧盟推动跨境电网互联、绿色能源一体化交易机制，以及统一能源储备调配体系建设，通过“重新赋能欧盟计划”（REPower EU Plan），减少对俄罗斯能源依赖，扩大可再生能源部署，并加速推动电网建设，构建绿色高效的能源市场体系。在通信数字市场方面，《莱塔报告》指出，欧盟必须推进涵盖教育、科研、创新、数据等方面的“第五大自由”，激发数字通信市场的发展动能。欧盟通过《千兆网络基础设施法案》简化高速网络审批程序，加强最新一代通信技术建设。此外，欧盟通过《数据法案》促进数据的跨境自由流动，并配合《数字服务法》《数字市场法》强化数字市场规则协调。

欧盟经济战略转型的动因

欧盟经济战略转型的主要动因是自身科技创新不足、经济安全存在短板、 统一大市场有体制性缺陷且发育程度欠佳。三大因素共同作用，使欧盟更加强调自身经济战略转型的必要性。

第一，科技创新不足是欧盟寻求经济战略转型的根本原因。一方面，欧盟在以信息通信技术（ICT）为代表的前沿产业领域竞争力不足，未能在全球互联网、数字化浪潮中占据有利地位。过去20年，欧盟创新活动集中于研发程度较低的中等技术行业，汽车行业始终占据欧盟研发支出排名前三，数字技术创新不足且与传统行业结合不深。而美国创新结构不断演化，从2000年左右的软硬件行业，到2010年之后以Alphabet和Meta为代表的数字企业。欧盟在半导体、人工智能、生物技术等未来产业与中美的差距不断扩大。根据德国Statista发布的数据，截至2025年4月，全球市值最高的十大科技公司中美国独占8家，中国（含台湾地区）2家，欧盟完全缺席。另一方面，科技创新未能促进其他欧盟传统产业转型。欧盟在汽车、机械制造等传统行业具有“先发优势”，但在新一轮技术革命中故步自封，逐渐变成“先发劣势”，陷入“中等技术陷阱”。欧盟科研成果转化较慢，基础研究成果因难以获得大型风险投资而无法快速形成产业效益。《德拉吉报告》指出，欧盟需要每年至少增加7500亿至8000亿欧元投资实现其目标，但欧洲过度依赖银行体系等间接金融融资手段，公共投资能力不足，创新氛围欠缺，导致“发明在欧洲、应用在别处”困局长期存在。欧盟亦受困于“中等技术陷阱”，高端领域无法突破、低端领域竞争加剧，而中等水平的技术积累难以支撑长期竞争力和持续经济增长，且日益受到以中国为代表的新兴经济体的竞争。

第二，非传统安全因素和地缘政治冲突凸显欧盟经济安全短板。新冠疫情和乌克兰危机等安全问题使欧盟对其经济、供应链和外部风险的敏感度不断提升，欧盟加快产业链和供应链重构，全面强化经济安全保障能力。新冠疫情暴露了欧盟在关键医疗物资和基础供应方面的对外依赖风险，欧盟由此启动“战略储备”机制，推动相关产品的本地化生产。乌克兰危机导致欧盟能源供应链中断，能源价格上涨，资本外逃避险，欧盟能源密集型产业大受冲击，因而欧盟迫切追求能源自主和原材料安全。《关键原材料法案》和《清洁技术工业计划》要求将锂、稀土等材料的开采、加工、回收集中在欧盟内部或其“可信赖伙伴”国家。这种“友岸外包”式的经济安全思路很大程度上阻碍了欧盟同中国的合作。这一系列转变实际上受到美国“小院高墙”式对华科技遏制战略的影响。美欧通过贸易技术委员会（TTC）积极协调对华政策，在半导体、人工智能、出口管制等领域联合对中国施压。2023年6月，美欧签署《关键矿产协议》，明确将中国企业排除在相关供应链之外。同年10月，美欧达成“全球可持续钢铝协议”（GSA），该协议是欧盟为换取美国豁免其钢铝关税，针对中国钢铝产品采取的限制措施。在与美国协调的同时，欧盟在跨大西洋关系中长期受到非对称压力。为增加国际谈判筹码、增强经济防御能力，欧盟不断完善经贸反制措施。特朗普第一任期内，美欧在数字服务税上发生冲突，美国绕过经合组织调解程序，直接发起“301调查”并施加报复性关税。在此背景下，欧盟启动“反胁迫工具”立法工作。尽管该工具尚未被正式启用，但在特朗普政府动辄发起关税威胁的背景下，其作为欧盟战略防御“火箭筒”的意义凸显，同时被视为对华“去风险”的手段之一。

第三，统一大市场存在体制性缺陷且发育程度欠佳，严重阻碍欧盟经济创新和发展。首先，欧盟市场的碎片化、非关税壁垒增加了内部贸易成本。诸如专业资格互认程度较低、包装标准不一、特定行业市场垄断等内部障碍，削弱了“自由流动”的实际效果。国际货币基金组织报告估计，欧洲跨境贸易的隐性成本相当于商品关税的45%、服务关税的110%。其次，欧盟过度监管是企业创新与扩张的主要障碍。烦琐的披露义务增加企业合规负担，数据隐私、电池全生命周期等报告要求虽然能加强对公民权利和自然环境的保护，但给企业带来沉重负担。再次，现有单一市场更多围绕资本、劳动力、商品、服务“四大自由”展开，缺乏对教育、科研、数据等要素自由流动的覆盖。最后，主权让渡意愿不足长期掣肘欧盟单一市场深化进程。以资本市场联盟为例，10余年前提出的欧盟资本市场联盟计划由于成员国不愿放弃对国家金融规则的控制，至今仍逡巡不前。

欧盟经济战略转型对中欧经贸关系的影响

欧盟经济战略转型，一方面为中欧经贸合作开辟了新的合作空间，特别是在绿色能源、数字技术等领域以及产能和规制等方面，双方具有高度互补性，合作潜力可观。另一方面，欧盟日益增长的“泛安全化”政策倾向和防范趋势负面影响显著，压缩了中欧在投资、贸易、科技乃至人文交流领域的双赢空间。当前特朗普政府滥施关税霸凌虽在一定程度上加强了中欧间经贸合作的意愿，但对此需客观评估。

一、欧盟经济战略“泛安全化”倾向对中欧经贸关系造成负面影响

欧盟2019年将中国定义为“合作伙伴、经济竞争者和制度对手”，为欧盟对华政策转向“防范性接触”定下基调。2023年欧盟委员会主席冯德莱恩首次提出对华“去风险”，主张在保持沟通合作的同时，在关键原材料、技术和基础设施等领域降低对中国的依赖。这一表态很快被系统性构建为欧盟及其成员国对华战略的核心，对华战略趋向“泛安全化”，中欧经贸合作氛围恶化。近期，欧盟对华经贸政策再次趋于强硬。2025年6月2日，欧盟委员会投票决定限制中企未来5年内参与价值超500万欧元的医疗器械招标活动；6月16日G7峰会上，冯德莱恩声称中国致力于“削弱知识产权保护、提供巨额补贴，以期主宰全球制造业和供应链”，呼吁美国与盟友联手应对中国在原材料领域的主导地位，而非对盟友征收关税；6月17日，欧盟以“贸易问题没有进展”为由，单方面取消了中欧经贸高层对话。成员国层面，德国于2023年6月发布首部《国家安全战略》，全面阐述以融合手段维护综合安全的战略设想，提出减少关键战略部门的对外依赖，保护本国免受域外国家干预并在采取全球行动时经济不受损。欧洲企业层面，尤其是中小企业的投资策略出现了从全球化逻辑“在华投资、为全球生产”（in China for globe）到“去风险”逻辑“在华投资、仅为中国生产”（in China for China）的转变。许多欧洲制造企业出于风险管理与分散供应链的考虑，不再把中国作为全球产供链节点，而仅将其看成一个不可或缺的市场，显著影响中欧经贸和投资。从双边贸易角度看，2023年中欧双边贸易额同比下降14%，2024年欧盟对华出口和进口额同比下降4.5%和0.5%。2023年1月至2024年12月，欧盟对华货物出口额下降12.5%，而对其他非欧盟国家的出口额增长3.0%。从双边投资角度看，欧盟对华直接投资近期更多表现为“利润再投资”形式，2024年与2022年相比下降29%。受《外国补贴条例》《经济安全战略》《通用数据保护条例》等与外商投资审核机制相关经贸壁垒的影响，中国对欧盟投资自2016年达到峰值后持续下滑，直至2024年受电动汽车领域新增绿地投资拉动才出现显著跃升，同比增长47%。

此外，欧盟对华“去风险”政策呈现泛化趋势。欧盟不仅将高新技术、关键基础设施等经济议题安全化，也逐步开始将科研、教育和人文交流纳入审查范围。2023年以来，德国、瑞典等国媒体多次声称“中国留学基金委利用合同控制赴外交流的学生和学者，违反学术自由，构成严重的安全风险”。越来越多受留基委资助的留学申请被欧洲大学拒绝。经济问题安全化、安全问题泛化的现实不可避免地影响了中欧双方经贸往来和人文交流，使原本开放共赢的合作模式面临挑战。

二、欧盟矛盾心态压缩绿色与数字“双转型”经济战略下中欧合作空间

欧盟推进绿色与数字“双转型”经济战略为中欧合作开辟了新领域，特别是在清洁能源、绿色技术、数字基础设施等领域，双方存在高度互补。在绿色经济领域，到2030年，欧盟对风电和电动汽车所需稀土金属的需求预计增长5至6倍，欧盟矿产供应严重不足，而中国稀土产量占全球总产量近70%，双方合作潜力巨大。然而欧盟对华政策的矛盾心态制约中欧合作潜力的全面释放。如清洁能源领域，欧盟产能严重不足，依赖从中国的进口。2023年中国光伏产品占欧盟市场份额80%以上，风电设备市场份额超过35%。从价格上看，中国光伏组件平均价格比欧洲本土产品低30%—40%，风电设备低25%—35%。中国产品为欧盟实现高性价比的低碳转型提供重要支持，但欧盟强化排他性产业和经济安全政策抬高了中国企业和商品的市场准入和合规门槛。以新能源汽车争端为例，2023年9月，欧委会以“市场扭曲行为”为由，对中国出口至欧盟的电动汽车启动反补贴调查，并于2024年10月开始征收为期5年的正式关税。在数字经济领域，一方面，欧盟要实现“数字主权”目标离不开中国技术和投资的支持，另一方面又对过度依赖中国可能产生的安全风险心存顾虑。在“去风险”政策驱动下，欧盟2023年10月启动对中国5G设备供应商华为和中兴的安全调查，并在《人工智能法案》中明确将其部分人工智能监管原则与中国做法“划清界限”，以西方“普世价值观”裹挟“无形的国家利益”，架高对华科技交流的意识形态壁垒。可见，欧盟“双转型”战略虽客观上为中欧合作提供了广阔的空间和新的增长点，但欧盟对华战略焦虑却构成现实阻力。

三、特朗普2.0冲击背景下中欧关系有望实现有限缓和

特朗普再度入主白宫对欧美关系带来冲击，也为中欧经贸关系带来一定转圜空间。在经贸方面，特朗普政府宣布对欧盟的钢铝、汽车及零部件加征25%的关税，对其他商品征收“对等关税”，抨击欧盟增值税和农产品补贴制度。特朗普政府延续拜登政府《通胀削减法案》政策思路，通过减税、补贴等激励手段吸引投资，促进制造业回流美国。在国际秩序方面，美国再次退出《巴黎协定》，破坏世贸组织上诉仲裁机制，反对自由贸易和多边主义秩序，对中欧等实施经贸霸凌，迫使欧盟被迫迎击。一是积极出台反制措施，对美国出口产业进行对等反制，特别是波音飞机、汽车零部件、葡萄酒等关键产品；以数字监管为筹码，视美国态度决定Meta、苹果等公司的市场待遇；利用“反胁迫工具”（ACI）对美国进行制裁。二是发起世贸组织法律诉讼，质疑美国滥施关税的合法性。三是加强同其他国家的经济往来，分散美国造成的经济风险。在此背景下，中欧经贸关系得到一定程度的缓和。2025年4月中欧就“最低进口价格”机制替代高额反补贴关税达成一致，推动解决中欧电动汽车争端，表明欧盟在特朗普2.0冲击下，意图在经贸领域缓和中欧关系，促进双边贸易和投资，同时在全球经济治理领域深化中欧合作，维护自由贸易和多边机制，反制特朗普政府的单边主义和经贸霸凌。欧盟意识到，对特朗普政府选择有限抗争更符合欧盟的利益。

当然，无论是能力还是意愿，欧盟仍离不开美国，二者在经济、能源、军事安全乃至意识形态等领域皆难以割舍。因此，即便面对美方强硬施压，欧盟也只能有限反制，试图通过增加购买美国液化天然气、军火等维持欧美关系，甚至不惜以损害中欧关系为代价。

 

结  语

创新乏力、产业转型滞后、体制缺陷等结构性问题，叠加非传统安全及地缘政治冲击，迫使欧盟从超级全球化阶段“充分竞争、追求经济效率”经济战略转向有限全球化阶段“突出创新、倚仗产业政策和注重经济安全”经济战略，并追求经济上的“开放性战略自主”。正如“开放性战略自主”要义所指，一方面，欧盟希望凭借新经济战略及一系列政策的落实，实现对内促创新、对外“去风险、降依赖”的战略目标；另一方面，无论是欧盟内部成员国组成的单一市场还是包括中国在内的外部市场，均需基于自由贸易原则和多边主义制度，实行“高度开放”，“去风险”做法必然矫枉过正、因噎废食。特朗普政府的贸易保护主义和单边主义，恶化欧盟的经贸处境，也给中欧经贸关系回暖带来一定契机。中欧应充分总结建交50年以来的合作经验，求同存异、聚同化异，在新的起点上推动双边经贸关系有序发展，共同维护公平公正的国际经济秩序。

【本文是国家社科基金重大专项（项目批准号：20VGQ012）及深圳市人文社科重点研究基地——德国工业文明研究中心的阶段性成果】

来源：《当代世界》公众号