意见征集
征集反馈

关于公开征求《济南新旧动能转换先行区合同管理办法(试行)》意见的公告
征集部门:市新旧动能转换先行区管委会 发布日期:2018-07-19 截止日期:2018-07-26

 为确保济南新旧动能转换先行区合同管理的实效性、操作性,防范合同风险,减少合同纠纷,特别是维护财政资金和国有资产安全,促进政府投资项目立项审批监督、价款审计监督、合同监督全覆盖,济南新旧动能转换先行区管委会根据《中华人民共和国合同法》《重大行政决策程序暂行条例》等有关法律、法规、规章,经过反复修改起草了《济南新旧动能转换先行区管委会合同管理办法(试行)》。现向社会公开征求意见。公众可以通过以下途径和方式提出反馈意见:

 一、将意见和建议发送至:xxqfwb@163.com;

 二、通过信函方式将意见寄至济南新旧动能转换先行区管委会,地址:济南市309国道大桥段3099号,邮编:250121;

 三、登陆济南政府网(www.jinan.gov.cn)“调查征集”栏目留言。

 意见截至日期为2018年7月26日

                           济南新旧动能转换先行区管委会

2018年7月18日

 济南新旧动能转换先行区合同管理办法(试行)

第一章  总  则

 第一条  为规范济南新旧动能转换先行区(以下简称“先行区”)合同管理,防范合同风险,保障国有资产、财政资金的安全和自然资源、公共资源的有效利用,根据相关法律法规规定,结合先行区实际,制定本办法。

 第二条 本办法所称合同,是济南新旧动能转换先行区管理委员会(以下简称“管委会”)、管委会职能机构及其管理单位、所辖街道办事处在行政管理、公共服务以及民事经济活动中,作为一方当事人所订立的合同、协议、意向书、承诺书等契约性法律文件,包括以下类型:

 (一)城市基础设施等国有资产(包括无形资产)的投资、建设、租赁、承包、托管、出借、买卖、担保、物业管理等合同;

 (二)土地、森林、荒地、水流、滩涂、矿藏等国有自然资源使用权的依法出让、转让、出租、承包合同;

 (三)行政征收、征用合同;

 (四)借款、资助、补贴等合同;

 (五)基础设施和公用事业的特许经营合同;

 (六)招商引资合同;

 (七)就某一事项或达成某种关系签订的战略合作协议、框架协议、备忘录等原则性、框架性、意向性的协议;

 (八)管委会、工作部门及其他管理单位、所辖街道办事处签订的其他合同。

应对突发事件而采取应急措施订立的合同不纳入本办法规范的合同范围。

 第三条  涉及下列情形的属于重大合同:

 (一)合同标的额在500万元以上的合同;

 (二)涉及编制经济和社会发展等方面的重要规划的合同;

 (三)涉及制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施的合同;

 (四)涉及制定开发利用、保护重要自然资源的重大公共政策和措施的合同;

 (五)涉及决定在本行政区域内实施的重大公共建设项目的合同;

 (六)管委会确定的其他涉及社会公共利益、国有资产处置等或对经济社会发展有重大影响的重大、复杂合同。

 第四条  管委会、管委会职能机构及其管理的机构、所辖街道办事处谈判磋商、签订、履行合同,解决合同争议,保管合同文件资料等活动,适用本办法。

 第五条  合同管理遵循权责明确、程序规范、内容合法、处理及时的原则,保障政府国有资产、财政性资金安全,促进辖区内自然资源、公共资源有效利用。

 第六条  合同订立由管委会职能机构、其他管理单位、所辖街道办事处(以下简称“承办单位”)负责组织实施。

 合同应当采用书面形式订立,一般遵循调研、评估、磋商、拟定、审查、报批、登记、签订、备案、归档等程序。

 涉及重大行政决策事项的合同,应当依法履行公众参与、专家论证、风险评估、集体决策程序。

 第七条  订立合同,禁止下列行为:

 (一)违反法定程序和法定条件订立合同;

 (二)违反法律、法规、规章规定作为担保人;

 (三)承诺合同对方当事人或者第三人提出的不合法、不合规要求;

 (四)无书面授权对外签订、变更合同;

 (五)未签订书面合同即擅自履行;

 (六)在合同中约定其他违反法律、法规、规章或者损害国家利益、公共利益或者第三人合法权益的内容。

 第八条 合同起草、磋商、审查、履行过程中涉及法律事务的,可以委托管委会法律顾问、专家进行论证、评估、审定。

第二章  合同起草 

 第九条 凡国家、省、市或管委会有合同示范文本的,应当使用示范文本。使用示范文本时,因特殊情况需要,可以在示范文本中另行补充约定。

管委会合同示范文本由承办单位负责起草,报管委会法制机构审查,必要时由管委会法制机构直接起草。制定和审查示范文本,必要时可以听取公众、社会组织的意见,保障合同条款公平合理。

 第十条 合同由承办单位负责起草。有示范文本的,应当在示范文本的基础上进行充分磋商。一般不适用对方当事人提供的格式合同。

以管委会为一方当事人的合同起草、磋商时,承办单位应当及时与管委会法制机构沟通,听取法律意见。涉及重大合同时,承办单位应当以书面形式告知法制机构,法制机构根据情况可以派员参加谈判、论证。

 第十一条 在合同起草和磋商过程中,承办单位应当对合同的法律、经济、技术和社会稳定等方面的风险进行预先分析评估,涉及重大、疑难问题或者风险较大的,可以委托专业机构或者专家进行评估、论证。

 第十二条 在合同起草和磋商过程中,承办单位应当对合同对方当事人的主体资格、资质、资产、信用、履约能力等情况进行充分了解,要求合同相对方提供资质、资产、信用、履约能力等情况的书面材料并签章确认,必要时可以委托管委会认可的第三方专业机构进行资信调查。

 第十三条  承办单位应当根据合同的内容会签相关职能机构、征求相关单位的意见,相关职能机构和单位应当自收到之日起2个工作日内反馈书面意见。

第三章 合同审查 

 第十四条  合同在签订之前应当进行合法性审查。未经合法性审查,不得签订合同。

 第十五条  以管委会为一方当事人的合同,经承办单位主要负责人签署意见后,报送管委会法制机构进行合法性审查。

 以承办单位为一方当事人的合同,承办单位应当自行组织专门机构或者专人负责合法性审查工作。重大合同应当报送管委会法制机构进行合法性审查。

 第十六条 管委会法制机构对承办单位送审合同进行统一编号,其他合同由承办单位自行登记编号。

 使用管委会示范文本签订的合同及对内容无法进行修改的政府采购合同无需进行合法性审查,但仍需经过管委会法制机构统一编号。

 第十七条  承办单位送管委会法制机构审查合同时,应当一并提交下列材料:

 (一)承办单位主要负责人签字或加盖公章的送审函;

 (二)合同送审稿书面文本、电子文本;

 (三)订立合同的政策依据、背景材料、情况说明,与合同有关的履行法定程序的证明材料,风险论证的情况、合同对方当事人的资信调查情况以及需要重点说明的问题等;

 (四)相关单位的批准文件、会签意见;

 (五)法制机构认为需要提交的其他材料。

 除管委会签订的合同外,承办单位应当提交合法性审查意见。

 提交材料不符合以上规定的,法制机构可以要求承办单位在指定期限内补充有关材料;未在指定期限内补充的,法制机构可以将送审材料退回承办单位。

 第十八条 管委会法制机构对承办单位送审的合同,应当在收齐送审材料之日起3个工作日内出具书面审查意见。属于重大合同的,可以适当延长审查期限,但延长的审查期限不得超过5个工作日。下列情形不计入审查期限:

 (一)需要补充报送材料的;

 (二)需要组织专家论证的;

 (三)需要对合同进行调查的;

 (四)需要报管委会主要领导审定的;

 (五)出现其他需要中止事由的。

 第十九条 合法性审查的内容主要包括:

 (一)合同主体是否适格;

 (二)合同形式要件是否完整;

 (三)合同是否存在违反法律、行政法规效力性禁止性规定的情形;

 (四)合同订立是否符合法定程序;

 (五)是否违反本办法第七条的规定。

 (六)法制机构认为应当审查的其他内容。

 第二十条  合同经法制机构审查后应提出书面审查意见。重大合同所涉及的主要内容,应当提交管委会主任办公会进行集体研究。

 第二十一条  对于管委会法制机构合法性审查意见,合同承办单位应当采纳。承办单位对审查意见有异议,应当及时进行沟通,管委会法制机构应当根据异议涉及的相关内容重新进行审查,并于3个工作日内予以答复。

 第二十二条  合同经合法性审查后,缔约各方在磋商过程中,对合同主要内容进行实质性变更的,承办单位应当将变更内容依照本办法规定重新予以合法性审查。

第四章  合同签订和履行

 第二十三条  经合法性审查后,以承办单位为一方当事人的合同,由承办单位法定代表人或负责人审批。

 以管委会为一方当事人的一般合同,由管委会主要负责人审批;以管委会为一方当事人的重大合同,由管委会主任办公会审议批准。

 第二十四条  合同经审批后,需要签字的由合同签订单位法定代表人或主要负责人签署,根据工作需要也可书面授权其他负责人签署。合同签订时应加盖公章或合同专用章。

 第二十五条  签订重大合同时,合同各方当事人应当就合同主要条文进行释明或签署合同履约承诺书,必要时可以请法律顾问、专家予以见证。

 第二十六条  经管委会法制机构审查的合同,自正式签署之日起3个工作日内,承办单位应当将正式合同文本、审批会签单报管委会法制机构进行备案。

 第二十七条  合同签订后,承办单位应当及时掌握合同履行情况,建立合同履行台账,对合同进行动态管理,采取措施全面履行合同。

 承办单位应当对重大合同的履行情况按照管委会要求定期向管委会汇报。

 第二十八条 出现下列情形之一的,承办单位应当启动预警机制,全面收集相关证据材料,及时主张权利,履行义务,提出相应的对策或者建议,采取措施预防和应对合同风险的发生:

 (一)出现不可抗力,可能影响合同正常履行的;

 (二)合同依据的法律、法规、规章修改或者废止,可能影响合同正常履行的;

 (三)订立合同时的客观情况发生重大变化,可能影响合同正常履行的;

 (四)合同对方当事人财产状况或经营状况恶化导致丧失或者可能丧失履约能力的;

 (五)合同对方当事人预期违约的;

 (六)其他可能存在合同风险的情形。

 以管委会为一方当事人的合同在履行过程中发生以上情况的,承办单位应当及时向管委会提交预警报告和处理预案,并会同管委会法制机构进行处理。

 第二十九条  合同发生纠纷时,承办单位应当指定专门机构或专人负责协调处理,积极主动与合同相对方协商、沟通,寻求解决争议的方式。经协商或调解达成一致意见的,应当签订书面协议。

 以管委会为一方当事人的合同,在履行过程中发生争议的,承办单位应当及时会同管委会法制机构研究处理。

 第三十条  通过和解、调解方式解决合同争议,任何部门或个人不得擅自放弃属于政府一方的合法权益,或者免除合同相对方的主要义务和责任。为避免更大法律风险,确需放弃属于政府一方合法权益或者免除合同相对方的主要义务和责任的,涉及下列情形,应当报请管委会批准:

 (一)管委会及管委会授权签订的合同;

 (二)以管委会职能机构、其他管理单位、所辖街道办事处为一方当事人的重大合同,放弃己方权益或者免除对方责任超过100万元的;

 (三)其他对社会公共利益或对经济社会发展有重大影响的。

 第三十一条  合同订立后需要订立补充合同或者变更、解除合同的,应当按照合同订立程序办理。

第五章 合同备案归档

 第三十二条  合同在订立、履行过程中取得的下列档案材料,应当在5个工作日内,依照档案管理规定归档,以管委会为一方当事人的合同,承办单位应当报送管委会办公室统一归档,其他合同由其本单位自行归档。

 (一)合同订立的依据、批准文件;

 (二)合同对方当事人的资产、信用、履约能力等情况的调查材料;

 (三)合同谈判材料;

 (四)合同审批会签单;

 (五)合同审查意见原件;

 (六)合同正式文本、补充合同、和解协议;

 (七)司法裁决文书、调解书;

 (八)其他需要归档的材料。

 第三十三条  合同归档后应当按照档案管理规定予以妥善保管,一般合同档案自履行完毕后保存10年以上,重大合同档案应当永久保存。法律、法规、规章另有规定的,从其规定。

第六章 法律责任

 第三十四条  违反本办法订立的合同,有下列行为之一的,责令限期改正;造成较大经济损失的,依法追究主管人员和直接责任人的行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

 (一)未经合法性审查或者经审查未通过即擅自对外签订合同的;

 (二)在合同订立、审查、履行过程中与他人恶意串通、损害管委会及其职能机构、其他管理单位、所辖街道办事处合法权益的;

 (三)在合同订立、审查、履行过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的;

 (四)擅自放弃管委会及其职能机构、其他管理单位、所辖街道办事处享有的合法权益或者免除合同相对方的主要义务和责任的;

 (五)因未及时对合同相对方违约主张权利,导致管委会及其职能机构、其他管理单位、所辖街道办事处权益受到重大损失的;

 (六)损害管委会及其职能机构、其他管理单位、所辖街道办事处利益单方面兑现合同的;

 (七)违反本办法第七条的禁止性规定订立合同的;

 (八)未按规定保守秘密的;

 (九)未妥善保管合同资料、档案材料的;

 (十)其他造成较大经济损失或严重不良后果的过错行为。

第七章 附  则

 第三十五条  本办法所称管委会其他管理单位是指管委会所属或者代为管理的企业、事业单位。

 第三十六条  本办法自2018年12月  日起施行。

关于《济南新旧动能转换先行区合同管理办法(试行)》的起草说明

 一、起草背景及必要性

 目前国家、省市对政府合同管理尚未有统一规定,针对政府合同制定统一管理办法,在我市尚属首次。为确保合同管理的实效性、操作性,防范合同风险,减少合同纠纷,特别是维护财政资金和国有资产安全和自然资源、公共资源的有效利用,促进政府投资项目立项审批监督、价款审计监督、合同监督全覆盖,济南新旧动能转换先行区管委会根据《中华人民共和国合同法》《重大行政决策程序暂行条例》等有关法律、法规、规章,充分调研了全国各地政府合同管理的相关工作,吸收了广东、深圳、苏州、杭州、南京、郑州、长沙等城市在合同管理方面的积极做法,先后三次组织法律顾问单位进行专题研究论证,经过反复修改起草了《济南新旧动能转换先行区合同管理办法(试行)》(以下简称为《办法》)。

二、主要内容及相关说明

 《办法》共七章三十六条,依次为:总则、合同起草、合同审查、合同签订和履行、合同备案归档、法律责任、附则。总则部分主要规定调整范围、合同的概念和类型、重大合同的概念以及合同管理的基本原则和订立的基本程序。合同起草部分主要规定了示范文本的起草和使用、风险评估论证制度、资信调查制度、会签制度。合同审查部分主要规定了合法性审查的主体、程序、内容,以及合同的编号。合同签订和履行部分主要规定合同批准、签订的程序,以及合同签订后的风险预警处理机制、争议解决机制。合同备案归档部分主要规定需要归档的合同资料范围和保管期限。

 三、重点说明的问题

 (一)关于调整范围和对象

 基于先行区签订合同的领域和管理权限,《办法》将合同范围确定为管委会、管委会职能机构及其管理单位、所辖街道办事处在行政管理、公共服务以及民事经济活动中,作为一方当事人所订立的合同、协议、意向书、承诺书等契约性法律文件,并列举了八类合同,基本涵盖了管委会在行政管理和经济建设领域中可能签订的合同类别。

 区别于常规的制度建设,《办法》对调整对象做了适当空间预留,不但包括管委会职能机构,将管委会管理单位、所辖街道办事处也超前一并纳入规范化管理范围。同时为发挥合同示范文本的作用,第二章对示范文本的起草、修改、审查和使用作了专门的规定。

 (二)关于职责分工

 《办法》在合同起草、审查、签订履行、归档各个重要环节,对部门职责分工做了详细规定。随着省市各项权力的下放,职能机构日常管理中也会作为相对独立的主体签订部分合同,为提高行政管理效率,《办法》将合同的审查分为两类:一是管委会签订的所有合同和管委会职能机构、其他管理单位、所辖街道办事处签订的重大合同,由管委会法制机构进行合法性把关;二是管委会职能机构、其他管理单位、所辖街道办事处签订的一般合同,由各单位自行组织审查。为了确保合同质量,按照国家推行法律顾问制度的规定,《办法》第八条规定:合同起草、磋商、审查、履行过程中涉及法律事务的,可以委托管委会法律顾问、专家进行论证、评估、审定。

 (三)关于重大合同

 十八届四中全会确定了重大决策终身责任追究制度,按照规定公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策是重大决策的法定必经程序。签订合同是落实重大决策的重要途径,为确保涉及重大决策合同的合法性,《办法》第六条专门与重大行政决策相关法律法规做了衔接。

 为加强管委会重大、复杂合同的管理,《办法》将六类合同划定为重大合同进行管理:一是参照外市地的管理经验,确定了标的额在500万元以上的合同;二是涉及重大决策事项的合同;三是管委会确定的其他涉及社会公共利益、国有资产处置等或对经济社会发展有重大影响的重大、复杂合同。

 《办法》对重大合同特设了严格的管理程序和制度:一是重大合同必须报管委会法制机构进行合法性审查;二是重大合同主要内容必须经管委会集体研究决策。三是实施重大合同的履约承诺制度。签订各方当事人应就合同主要条款进行释明,或签订履约承诺书,这也是《办法》的一项制度创新。目的是提高重大合同的公信力和执行力,确保合同顺利履行。四是规定了重大合同签发之后的备案制度。五是规定了重大合同归档后的永久保存制度。

 (四)关于合同签订

 按照合同法的规定,合同自签字或者盖章之日起生效。鉴于多数合同都是以管委会为一方当事人,需要主要负责人签署,具体执行中存在诸多不便,因此管委会签订的合同原则上合同文本中将约定合同自盖章之日起生效,需要主要负责人出席相关活动签署的,合同文本将约定自合同签字、盖章之日起生效。特殊情况下需要委托其他负责人签署的,我们已经拟定了统一的格式授权委托书,管委会主要负责人可直接签署授权书进行委托。

 (五)关于合同履约监管

 《办法》制定了系列确保合同顺利履行的措施:一是建立合同风险预警处置机制。第二十八条规定合同履行出现风险时,承办单位应当启动预警机制,及时向管委会提交预警报告和处理预案,并会同法制机构采取必要措施预防和应对风险发生;二是确定了争议和解调解机制。第二十九条规定合同发生争议时,承办单位应当指定专门机构或专人负责协调处理,积极主动与合同相对方协商、沟通,寻求解决争议的方式。经协商或调解达成一致意见的,应当签订书面协议。第三十条对放弃政府一方利益或者免除合同相对方的主要义务和责任的行为进行约束规范;三是规范了合同补充、变更、解除程序。第三十一条规定需要订立补充合同或者变更、解除合同的,承办部门应当按照合同订立程序办理。四是严格责任追究,强化法律责任。第三十四条规定对工作人员在订立、审查、履行合同过程的违法行为追究法律责任。

 基于《办法》调整合同种类多、内容广,调整对象较宽泛,不但涉及管委会、管委会职能机构及其管理单位、所辖街道办事处,还涉及行政管理相对人,从实施效力上,《办法》适合由管委会以规范性文件形式正式对外发布实施。

                          2018年7月19日


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