济发〔2010〕2号

（2010年1月7日）

　　为认真贯彻落实全省城镇化工作会议和《中共山东省委、山东省人民政府关于大力推进新型城镇化的意见》（鲁发〔2009〕21号）精神，现就进一步加快推进新型城镇化和省会城市现代化提出以下实施意见。
　　一、总体要求和目标任务1.总体要求。深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会和省、市九次党代会精神，紧紧围绕“维护省城稳定、发展省会经济、建设美丽泉城”的总体思路，牢固树立抓城市建设就是抓发展、惠民生的思想，按照构建济南都市圈、环渤海地区南翼和黄河中下游地区中心城市的要求，加快推进城市现代化、城乡一体化、环境生态化，拓展城市发展空间，构建现代产业体系，打造宜居宜业环境，走资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐、城乡互促共进、区域协调发展的新型城镇化道路。2.指导原则。坚持科学发展、以人为本，强化规划引领，创新体制机制，破解突出矛盾和问题，走科学发展、和谐发展的路子；坚持统筹城乡、协调推进，拉开发展框架，优化产业布局，构建新型工农关系、城乡关系，走城镇化与工业化、农业现代化协调发展的路子；坚持资源节约、生态优先，科学确定城镇发展规模和城镇化速度，节约、集约利用土地等各种资源，增强城镇承载能力，走资源节约、环境友好的路子；坚持因地制宜、突出特色，强化县（市）区属地管理主体责任，发挥市场配置资源基础作用，突出泉城风貌和地方文化特色，走特色发展、文化兴市的路子。
　　3.发展目标。到2012年，全市城镇化水平达到70%左右；实施100项城市建设工程和100项综合整治工程重点推进项目，全面完善城市综合服务功能；城乡规划建设管理水平全面提升，城镇面貌明显改善；城市基础设施和公共服务设施更加配套完善，综合承载能力明显增强；城乡历史文化遗存和自然生态环境得到较好保护，泉城特色日益彰显；城乡体制障碍逐步消除，发展差距逐步缩小；每年转移农村富余劳动力10万人以上，产业集聚带动人口集聚的能力明显提高；形成城乡一体化快速发展新格局，基本构建起支撑省会现代化建设的城镇体系。到2020年，全市城镇化水平达到80%左右。
　　二、科学构建城镇体系
　　4.优化城镇布局。按照统筹城乡、以强带弱、轴线集聚、网络发展的原则，构建济南现代化城镇空间格局。加强区域协作，发挥济南在省会都市圈建设中的核心带动作用。科学布局市域城镇体系，实施以中心城市、次中心城市和中心镇为重点的城镇化战略，加快人口和产业向中心城镇集聚，形成以济南城区为中心城市，以章丘、济阳、平阴、商河城区为次中心城市，以仲宫等16镇为中心镇，以张夏等30镇为一般镇的四级结构体系。结合发展方式转变和产业布局调整，以中心城市为核心，形成沿省道102（济南—青岛）、国道220（东营—郑州）和省道248（盐山—济阳）线三条城镇聚合轴和十六个城镇发展组群，构建“一心三轴十六群”的城镇空间结构，逐步形成等级层次分明、规模序列完善、职能分工互补、空间布局合理的城镇网络体系。〔责任单位：市发改委、规划局〕
　　5.加快次中心城市发展。章丘、济阳、平阴、商河4县（市）城区为市域次中心城市，分担中心城市部分功能，发展壮大县域经济，提升综合承载能力。章丘次中心城市作为城市“东拓”战略的重要承接地，积极发展现代制造业、高新技术产业和旅游业，重点打造章丘大道、经十东路、省道102线三条城镇聚合轴，形成具有历史文化传统和泉水特色的山水园林城市，带动市域东部地区快速发展。济阳次中心城市作为城市“北跨”战略的重要承接地，积极发展能源、机械、化工工业和现代制造业，重点打造济阳城区中轴线、澄波湖周边、沿黄风貌带等区域，形成以工业为主导功能的现代化城市，带动黄河北部地区加快发展。平阴次中心城市重点发展加工制造业、绿色农副产品精深加工业、旅游业及商贸物流等产业，优先打造玫瑰湖湿地公园、锦东新区等重点区域，形成现代化山水生态城市，带动市域西部地区健康发展。商河次中心城市重点发展加工制造业、度假休闲、会展商务等产业，重点打造温泉服务业基地和高新技术研发产业园，形成独具特色的温泉旅游新城，带动市域北部地区加快发展。〔责任单位：市发改委、规划局、国土资源局、章丘市、济阳县、平阴县、商河县〕
　　6.加快小城镇建设。把小城镇作为统筹城乡和新农村建设的重要节点，按照规模适度、布局合理、功能健全、突出特色的要求，推动国家重点镇、省级中心镇及部分特色镇优先发展，打造一批具有济南特色，代表济南经济社会发展水平的明星镇。继续实施新农村建设“十大行动”，提升新农村建设整体水平。深入推进“城镇建设行动”提升工程，突出重点，打造精品，逐步加强供水、供电、供气、供暖、排水、公交、通讯、广电等基础设施和教育、文化、医疗、卫生等公共服务设施建设，加大扶持、重点扶持、连续扶持，增强发展承载能力，推动小城镇周边村庄向镇区集聚，全面提升小城镇环境质量和综合实力。到“十二五”末，镇区人口3万人以上的镇达到10个，到2020年达到16个。〔责任单位：市委农办、市城乡建设委、规划局、市政公用局、各县（市）区〕
　　7.推进新型农村社区建设。以农村住房建设与危房改造为契机，积极实施市区和县（市）域镇村体系规划，加快推进村庄建设规划全覆盖，以县（市）区为主推进村庄迁并整合，全面加强新型农村社区建设。扩大城乡建设用地增减挂钩试点范围，满足旧村改造和新村建设用地周转指标需要。市政府设立农村住房建设与危房改造专项资金，整合省补资金和其他支农资金，集中使用，支持重点项目和重点地区农村住房建设。各县（市）区按照1∶1.5比例配套，设立专项资金，用于农村住房建设。每年完成农村住房建设7万户、改造危房1.5万余户，确保3年完成农村住房建设与危房改造任务，用5年左右时间实现市域农村社区建设全覆盖。〔责任单位：市城乡建设委、规划局、财政局、国土资源局、各县（市）区、济南高新区〕
　　三、加快省会城市现代化建设
　　8.积极拓展城市发展空间。实施100项城市建设工程重点推进项目，强化基础设施建设，拉开发展框架，推进老城提升。西部新城突出大学科技园、西客站片区和济西湿地开发建设，完善交通枢纽、文化中心和现代服务功能，建设现代、时尚、大气的120平方公里现代化新城区。东部新区突出抓好奥体文博片区、高新汉峪中心区、唐冶公共中心区、孙村高端产业区、出口加工区等重点区域和济南新东站等重大项目，打造以高新技术产业、先进制造业和新型服务业为主导的210平方公里现代化新城区。小清河区域以华山片区、北湖片区、泺口片区开发建设为突破口，着力发展旅游观光、文化传媒、娱乐休闲、商贸服务、生态环保等新兴产业，将两岸120平方公里区域建设成为环境优美、交通便捷，产业聚集、功能完善，特色鲜明、优势突出的宜居宜业宜游北部特色新城区。按照“低密度、高容积率”的规划思路，引导建筑向空中发展，压缩用地规模，提高投资强度，除城市规划有高度控制特殊要求的区域外，新建项目鼓励建设高层建筑，原则上不再规划审批6层以下建筑，一般情况下10万平方米以下的建设项目不再享受配套费缓缴政策。以“四供两排”设施建设为带动，着力建设一批功能型、枢纽型、生态型重大基础设施项目，逐步形成布局合理、功能齐全、安全高效的基础设施体系。〔责任单位：市城乡建设委、规划局、国土资源局、市政公用局、城建投融资管理中心、西区投融资管理中心、小清河投融资管理中心〕
　　9.强力推进城市综合体建设。坚持高起点规划、高水平建设、大力度推进，力争尽快建成一批整体布局完整、功能特色鲜明，多样化、多层次的城市综合体，使其成为推动省会经济发展和城市现代化建设的强大引擎。编制年度供地计划和新增建设用地计划指标要优先保障城市综合体项目用地，城市综合体项目用地可按不同用途的法定最高出让年限出让，并根据规划的不同用途发放土地证。同一单位所属用地性质相同地块规划指标总量在满足原指标总量要求前提下，其容积率、建筑密度、绿地率、停车率等技术经济指标可统筹平衡。综合体内新建住宅的日照可相对大寒日日照2小时的标准适当降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准。一次开工25万平方米以上的城市综合体项目，城市建设综合配套费（不含管网建设费）可根据工程进度分期缴纳，在领取施工许可证前，先缴纳总额的20%，开工后12个月内再缴纳总额的40%，项目竣工前缴纳剩余全部款项，市工程质量安全监督部门指派专人跟踪服务。〔责任单位：市发改委、城乡建设委、规划局、国土资源局、各区、济南高新区〕
　　10.突出城市文化特色。着力提升城市文化品位和文化内涵，塑造传统文化与现代文化交融共生的城市文化。严格保护历史文化遗存，保护好历史文化名城、名镇、名村、街区和历史优秀建筑，加强对历史文物、民风民俗、自然景观和人文景观的挖掘、保护和合理利用，提升城市文化底蕴。深化古城改造规划策划及应用研究，加快百花洲等地段试点改造建设，推进芙蓉街、将军庙历史文化街区改造，将周边泉水、传统街巷民居与经营业态等整体提升。商埠区重点保护中心风貌区、特色住宅区的历史风貌，打造传统商业区，保护典型街坊和特色建筑，控制道路宽度和建筑高度。切实提高建筑设计和景观设计水平，规划实施好重点地段、重点区域和标志性建筑建设，打造建筑精品和城市亮点。以迎接第十届中国艺术节为契机，统筹规划大剧院、图书馆等重大文化基础设施项目，争取早日开工建设。〔责任单位：市城乡建设委、规划局、文化广电新闻出版局、城建投融资管理中心、西区投融资管理中心、历下区、市中区、槐荫区〕
　　11.保障和改善居住民生。坚持棚户区改造与改善民生相结合、与提升城市规划建设管理水平相结合、与促进城市经济社会发展相结合，加快安置房建设，强化设施配套，完善物业管理规定，2010年完成38个集中连片棚户区拆迁，66个零星片区改造实现突破。借鉴棚户区改造经验，启动二环以内6层以下简易楼房改造。加快推动中心城区规划建设用地范围内的城中村改造，市政府进一步完善征地、拆迁、安置各项政策，统一组织编制全市村庄改造实施计划，分解目标责任，推动改造建设任务的全覆盖，确保3年左右基本完成整合改造任务。按照“区负总责、区域统筹、平台参与、部门联动”的要求，区政府承担组织主体、运作主体和重大项目实施主体责任，在严格遵守城市总体规划和控制性详细规划的前提下，负责编制规划计划、总体策划、项目报批、融资建设、督促指导、具体项目的自求平衡和区域项目的总体平衡，因地制宜，分期分批组织实施。因城市发展和重点工程建设需要，涉及特定区域内村庄的改造建设，由市政府统一规划、统一征地、统一组织，交由市级投融资平台运作实施，区级政府配合做好征地、拆迁、安置和群众工作。〔责任单位：市城乡建设委、规划局、国土资源局、市政公用局、城建投融资管理中心、西区投融资管理中心、旧城改造投融资管理中心、小清河投融资管理中心、各区、济南高新区〕
　　12.着力提升城市环境面貌。继续实施城市环境综合整治八项行动，推进100项综合整治工程重点推进项目，进一步提升城市形象面貌。强化国土、规划执法监管，坚决遏止和严肃查处土地违法和违章建设行为，3年时间基本消除城市出入口、主要道路两侧、重点部位周边2层以下低矮破旧违法违章建筑。严格落实南部山区保护与发展规划，建设生态功能保护区，研究建立生态补偿机制，发展绿色生态产业，打造城市生态屏障。加强绿化建设，力争今后3年城市规划区绿化覆盖率、绿地率和人均公共绿地面积分别达到40%、35.5%和11平方米，城市中心区（老城片区）人均公共绿地达到7平方米。加大河道水环境治理力度，积极推进湿地生态建设。抓好源头控制，完善处理设施，加强环境监管，确保污水达标排放，力争2010年城市污水实现全收集、全处理，2012年县城污水处理率达到90%以上。加快建设市第二生活垃圾综合处理厂，推行生活垃圾袋装化收集和密闭化运输。推进农村垃圾收集和处理，2012年每县至少建成一处生活垃圾无害化处理场。全面提升道路保洁质量，市区主要道路达到“一净五无”标准。加强扬尘污染、工业污染、机动车尾气污染防治和秸秆禁烧工作，稳定改善空气质量。积极开展既有建筑节能改造，推进住宅产业现代化，建设节能省地环保型住宅。推进破损山体治理，2012年前基本完成城市规划区、自然保护区、风景名胜区及主要交通沿线可视范围内破损山体整治。以申报人居环境奖、开展生态园林城市和可再生能源建筑应用示范城市创建活动为契机，加快建设资源节约型和环境友好型城市。〔责任单位：市发改委、城乡建设委、城管局、规划局、国土资源局、园林局、市政公用局、环保局、各县（市）区、济南高新区〕
　　13.加快综合交通网络体系建设。树立交通设施现代化、交通方式绿色化、城乡交通一体化、运输服务人性化理念，加快综合交通网络体系规划建设。加强道路交通组织规划，完善市区道路网络，加大停车场、行人过街设施和交通安全设施建设力度，缓解城市交通拥堵问题。实施“公交优先”发展战略，优化公交线网，加快公交专用道和场站建设，提高公交出行分担率。开展城市三维地质结构、区域稳定性、城市环境地质、工程地质、城市地质资源开发利用综合性调查，加快轨道交通规划论证和建设筹备。优化城乡公路网络结构，新建、改建公路、农村交通设施，提升技术等级和服务水平，推动城乡交通一体化进程。加强交通运输枢纽规划建设中各种运输方式的衔接，积极支持航空、铁路建设，提高运营能力，构筑“安全、便捷、高效、生态、多元”的一体化城市综合交通网络体系。协调推进济南都市圈高速公路网、干线公路网和城际轨道交通规划建设，加速实现区域城市“同城化”。〔责任单位：市发改委、规划局、交通运输局、市政公用局〕
　　四、创新城乡建设管理体制机制
　　14.创新投融资体制机制。加快建立公共财政体制，继续加大农村公共基础设施和社会事业投入，不断扩大公共财政覆盖范围。规范和整合支农专项资金，完善财政支农项目库管理，争取国家和省更多项目扶持资金，引导更多社会资金投入，形成多元投资格局。积极探索投融资平台公司化改革路子，增强资本实力和融资能力。加强融资债务监管，统筹设立偿债准备金，建立债务偿还长效机制。完善特许经营制度和行业服务标准，推进市政公用事业改革，加快道路保洁、市政设施建设维护等市场化步伐。建立完善对县乡转移支付制度和机制，引导带动县乡财政加大对农村基础设施和民生重点项目的投入。〔责任单位：市财政局、市政府投融资管理中心〕
　　15.完善城乡土地管理制度。统筹协调各类、各业土地利用关系，优化城乡用地结构和布局。在用地计划指标安排、用地预审、土地供应等环节加强调控、注重引导、严格把关，优先保障先进制造业、高新技术产业、现代服务业、新兴产业、城市综合体和基础设施、保障性住房项目用地。建立节约集约用地评价制度和奖惩机制，加大存量用地挖潜力度，鼓励开发利用地上地下空间，提高城乡用地效益和水平。完善城乡建设用地增减挂钩实施制度，大力开展农村土地整合整治。探索推进集体建设用地使用权流转，支持和促进农村建设与发展。修订完善济南市统一征用土地办法，与实施征地区片综合地价搞好衔接，进一步规范征地程序，提高征地补偿和社会保障水平，切实维护被征地农民合法权益。〔责任单位：市国土资源局、农业局〕
　　16.创新城乡管理体制。坚持城乡规划集中统一管理，切实加强村镇建设规划管理。加大规划监督监管力度，理顺建设项目批后管理、批后执法和批后监督工作体制。推进规划监管网络向基层延伸，完善行政监督、社会监督、舆论监督并举的监督体系，保障各类城乡规划依法有效实施。建立以控制性详细规划为核心的建设工程规划管理机制，严格实施“六线”管理制度，规范用地性质和容积率调整。完善政府监管、社会监理、企业负责、群众监督的建设工程质量安全管理体系，保证工程质量安全。以政府投资项目为突破口，加快工程项目建设组织方式改革，全面推行项目管理制度；以重大基础设施、基础产业、连片开发项目为重点，全面推行工程总承包制。按照“建管分离、管养分离”原则，整合城市管理职能，强化落实执法监管责任，构建管理与执法高效统一的城管新格局。按照“人跟事走、权配责行、费随事用”原则，明确市、区、街、居的城市管理责任、权力和经费来源，完善管理重心下移机制，鼓励基层大胆尝试创新城市管理体制。推进数字化、网格化管理，量化城市管理目标，细化管理标准，明晰职责分工，尽快实现由突击型向常态化、由粗放型向精细化、由独立式向统筹化转变。规范城乡房屋拆迁管理，研究制定拆迁、回迁和配套具体政策措施，维护被拆迁人合法权益。加强地下管网建设，统筹协调各类工程管线的规划、建设和管理，鼓励建设地下公共管沟。〔责任单位：市城乡建设委、规划局、城管局、市政公用局、各区、济南高新区〕
　　17.健全社会保障机制。推进基本公共服务均等化，建立广覆盖、多层次、与经济发展水平相适应的城乡社会保障体系。进一步完善覆盖城乡社会保险体系，扩大城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育5项保险覆盖范围，提高社会保障待遇。扎实开展新型农村养老保险制度试点，逐步将农村居民纳入新型农村养老保障覆盖范围。推进医药卫生体制改革，2011年初步建立基本医疗卫生制度，切实缓解“看病难、看病贵”问题。落实好被征地农民的社会保障政策，为被征地农民提供基本生活保障。积极实施农民工养老保险和养老保险关系转移接续办法，切实维护合法权益。完善城乡社会救助体系，不断提高城乡最低生活保障标准和人均补助水平，稳步提高五保供养水平。多渠道筹建廉租住房，2011年底建设1.8万套（含棚户区改造中解决的符合廉租住房保障条件的1.5万户）廉租住房，及时足额向符合条件的申请家庭发放廉租住房租金补贴。探索建立公共租赁住房、职工公寓、进城务工人员住房保障制度，在确保资金安全的前提下，加大公积金对保障住房建设的支持力度，逐步构建起符合我市实际的多层次住房保障体系。全面放开县域内户口迁移政策，以合法固定住所为基本落户条件，引导农民进城购房落户；进城农民工获县级以上荣誉称号或高级职称的，本人及其配偶、未成年子女可申请落户。加快配套制度改革，让进城务工人员与城市居民享受同等待遇。〔责任单位：市人力资源社会保障局、卫生局、民政局、住房保障和房管局、公安局、公积金管理中心、各县（市）、济南高新区〕
　　18.建立基层建设管理动力机制。按照市政府机构改革方案要求，进一步转变职能，尽最大可能向县（市）区下放管理权限，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等事项外，该取消的取消，该下放的下放，该移交的移交，扩大县（区）级政府城镇建设管理权限，着力提高对区域建设发展的统筹协调、自主决策和公共服务能力。各县（市）要赋予中心镇更多的决策自主、收益分配、城镇建设、社会管理等权限，增强乡镇自主发展能力。县级财政收入增量部分要更多地向乡镇倾斜，鼓励乡镇推进资源环境有偿使用，通过直接奖补手段推动乡镇消化历史债务，鼓励社会资本投入乡镇建设。扩大乡镇经济社会管理权限，依照“依法下放、应放尽放”原则，在审批服务环节、部分行政许可、审批和处罚权以及行政监管等方面，进行手续简化和权力下放。
　　19.完善组织领导机制。建立城镇化和省会城市现代化建设工作领导机制，加强指导协调。各级党委、政府要进一步增强责任感和使命感，将城镇化和省会城市现代化建设作为事关经济社会发展全局的重大任务，摆在更加突出的位置，党政一把手亲自抓，及时研究解决城镇化和省会城市现代化建设发展中的重大问题。各县（市）区政府要强化属地责任，组织编制辖区推进城镇化的目标计划、方法步骤，推进实施区域内重大建设项目，行政一把手是第一责任人。大力加强党的基层组织建设，充分发挥基层党组织和广大党员的领导核心和模范带头作用。深入开展城乡携手共建新农村活动，推动城乡基层党建工作资源共享、优势互补、协调发展，逐步形成城乡统筹的基层党建新格局。各级各部门要强化大局观念，增强服务意识，各负其责，齐抓共管，形成合力。积极开展城镇化和省会城市现代化建设有关重大课题研究，为各级政府决策提供参考和依据。加强各级党政领导干部专业培训，提高驾驭新型城镇化和省会城市现代化建设工作的水平和能力。建立人才激励机制，大胆培养和使用推进新型城镇化和省会城市现代化建设人才。充分利用各种媒体，加大宣传力度，把握正确的舆论导向，在全社会形成关注、支持、参与城镇化和省会城市现代化建设的浓厚氛围。
　　20.建立激励约束机制。按照省委、省政府统一部署，在全市组织开展为期3年的“和谐城乡建设行动”，每年综合检查一次，并作为市考核县（市）区、乡镇领导班子和领导干部实绩的重要内容。把推进新型城镇化和省会城市现代化建设工作纳入农村党的建设“三级联创”活动，作为评选基层党建工作先进县（市）区和“五个好”乡镇、村党组织的重要内容。完善约束机制，将城镇化推进、重点工程项目实施、城中村改造、违法违章建设治理与项目审批、资金分配、规划管理、用地指标挂钩，严格行政效能监察，对工作不力、建设任务未按期完成、整治工作不到位的严肃问责。
　　各县（市）区、各有关部门要根据本意见要求，抓紧制定具体实施办法。