济南市发展和改革委员会

(2008年4月28日)

　　一、我市重点领域经济体制改革取得的主要进展
　　改革开放30年来,我市正确处理改革发展稳定的关系,坚定不移地推进改革开放和现代化建设,经济实力、城市建设和人民生活水平都上了大台阶。尤其是进入“十五”以后,围绕着贯彻落实科学发展观,重点领域的经济体制改革步伐显著加快,解决了不少关系全局的重大问题,为全面建设小康社会提供了强有力的体制保障。
　　(一)农村改革进一步深化。贯彻落实《农村土地承包法》,巩固深化农村基本经营制度。2005年完成了第二轮土地承包期的延长工作,确保长期稳定的家庭土地承包经营制度不变。同时,按照“明确所有权,稳定承包权,放活使用权”的方针,积极探索转包、转让、互换、入股、租赁、“四荒”拍卖等土地流转形式,全市土地使用权流转面积达到了77.5万亩。实行农村税费改革,2004年全面取消了农业税及其附加,农民负担大比例下降。2005年10月,在全市大力推进农村综合改革。2005年底完成乡镇撤并工作,共撤销乡镇24个,镇改办6个,由98个乡镇(办事处)调整为80个乡镇(办事处)。2006年,在总结济阳县综合改革试点经验的基础上,以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革为主要内容的农村综合改革在全市全面展开,目前已经基本完成。
　　(二)国有企业改革取得显著成效。2004年,我市撤销全部企业主管部门和行政性行业协会,组建新的市国有资产监督管理委员会,首批255家国有(集体)企业进入监管范围。针对在竞争性领域国有资产比例仍然偏高的问题,制定了《济南市市属企业国有产权改革若干问题试行规定》,全面实施了“三个一批”的监管企业总体改革方案。即对优势骨干企业做大做强一批,对中小企业放开搞活一批,对盘活无望的企业退出市场一批。经过两年的努力,到2006年末,首批列入监管的企业有238户完成改革改制,占93.3%。监管外国有企业完成改制18户,共计完成改制企业256户。其中,有25户优势骨干企业实施战略重组;66户特困企业通过清算或破产稳步退出市场;其他企业通过投资主体多元化,实现了国有产权基本退出。市场竞争性领域的市属国有产权比重由51%下降到26%,19.6万名职工得到妥善安置。同时,积极推进监管范围外的市政公用企业市场化改革。通过招商引资等方式,先后完成了对供水行业、燃气行业、污水处理行业整体或部分改制,改变了政府单一投资体制,转变了企业管理服务理念,增强了市政公共服务的整体保障能力。在加快国有企业改革的同时,大力发展非公有制经济,2007年末,非公有制经济占GDP的比重上升到39.9%。
　　(三)行政管理体制改革迈出较大步伐。一是稳妥进行政府机构改革。先后在2001年和2004年进行了两次机构改革。尤其是2004年的机构改革,共减少机构17个,减少局级领导职数41个,机构精简幅度达到20%。同时,撤销不符合行政许可法要求的行政事业单位22个,减少事业编制776人,是我市历次政府机构改革力度最大的一次。2005年,全面推开乡镇机构改革,并于2006年基本完成。改革后,乡镇党政领导班子成员精简25.7%,行政编制精简10.8%,内设机构精简20%;乡镇事业单位精简33.6%,事业编制精简44.6%。二是推进行政审批制度改革。2001年以来,先后进行了五轮行政审批清理,共取消审批项目695项,占全部审批的62.4%。2002年组建了济南市行政审批服务中心,目前进驻中心共有29个职能部门的264个审批服务事项。三是推进依法行政和政务公开。2003年以来,出台实施了市政府重大决策听证和政务信息公开办法,建立了政府重大决策听证和信息公开制度,建立了政府法制专家咨询制度,成立了市政府法制咨询委员会。积极开展推行执法责任制工作,对执法主体、执法依据、执法程序和执法行为进行全面清理梳理,共梳理认定行政执法主体75个,行政执法依据2143件,行政执法行为4779项。制定实施《济南市人民政府关于进一步推行政务公开的意见》,对政府11类事项予以公开。采取定期发行政府公报、召开新闻发布会、设立服务热线、在档案馆设立规范性文件阅览查阅服务以及加强媒体宣传等形式,公开政务信息,提高了政府决策的民主性和透明度。
　　(四)财税、投资体制改革进一步完善。2004年,为充分调动各级政府加快发展、增加收入的积极性,对县区实行了“税收属地管理,主体税种两级分享”的财政管理体制,规范了收入范围划分办法,理顺了市与县(市)区财政分配关系。积极推进部门预算、政府采购和“收支两条线”改革,形成了国库集中支付、政府采购和收支两条线制度为主要内容的财政管理体制。2006年,全面启动政府收支分类改革,对现行政府收支科目进行创新设计和分类,建立起一套符合国家要求和我市实际的政府收支分类体系,全面提升财政管理水平;推进部门预算编制改革,编制新的部门预算方案,建立科学、规范、先进的预算管理制度,优化了政府财力资源配置,提高了财政资金使用效益。推行政府投融资制度改革。先后成立了市政府投融资管理中心、市旧城改造投融资管理中心,制定相关制度,市区两级借贷、运营、还款权责明确、监督有效的投融资平台体系基本形成,保证了政府性资金投入的安全有效。对于政府投资项目管理,我市也进行了一些探索、实践和试点,提出了《济南市政府投资项目管理办法》,从政府投资范围、项目审批、年度投资计划、项目建设、监督管理、法律责任等方面作了规定。
　　(五)现代市场体系建设不断健全。出台《关于进一步促进金融业发展的意见》,优化金融业发展环境,金融市场建设初见成效。截至目前,全市共有银行19家,农村信用联社6家,资产管理公司3家,信托投资公司2家,财务公司1家,保险公司33家(含在筹),证券公司及营业部32家,期货经营机构6家。驻济银行的各项业务已辐射全省17个城市,并延伸至山东省周边地区。大力发展资本市场,积极推动企业上市。截至目前,全市区域内共有境内外上市公司21家,23只股票,从证券市场融资240亿元,其中,原市属6家上市公司融资140.3亿元。全市建立了128个劳动保障服务中心(事务所),各类职业介绍机构222家,农村剩余劳动力转移组织化输出程度占35.5%。不断完善土地市场。从控制新增建设用地和农用地转用总量入手,严格执行新的禁止、限制供地目录,严把产业政策、规划计划、安置补偿、节约集约、占补平衡“五个关口”,提高了政府对土地一级市场的调控能力。
　　二、主要特点及存在问题
　　多年来,我市坚持发展出题目,改革做文章,使改革向既定的目标推进。主要特点体现在以下几个方面:一是紧扣发展,稳妥推进。在优化经济结构、转变经济增长方式;克服资源、人才、资金瓶颈,建设市场机制环境;解决“三农”问题,缩小区域发展差距;建立适应WTO规则的涉外体制,实施“走出去”、“引进来”战略等诸多方面,改革开放都是紧紧围绕着经济建设这个中心,解放思想,实事求是,避免盲目“跟风”、“大呼隆”,保证了改革开放始终沿着党的基本路线健康推进。二是周密决策,配套推进。我市始终注重改革开放的配套性、系统性和可操作性,强调循序渐进,坚持先行试点、大胆探索,搞好新旧体制衔接,慎重处理各种利益关系,确保政策到位,务求实效。如在深化国有企业改革中,市里成立企业改革改制领导小组,针对改革中遇到的体制性矛盾和难点问题,相关部门集中办公,共商对策,破解了一批单靠企业或一两个部门无法解决的企业债务、社保、职工安置等方面的难题,保证了企业改革方案的落实。在深化行政管理体制改革中,将政府机构、行政审批制度、财税体制、政府投融资体制、城市管理制度、统计制度、政府资金管理制度、机关(事业)分配制度、行政事业资产管理制度和机关事务管理制度等10项改革联为一体,配套推进,克服了单项改革工作难度大、改革成果不稳定等问题,取得事半功倍的效果。三是以民为本,为民谋利。市委、市政府通过召开群众工作会议,建立了群众工作联席会议制度,每一项重大改革措施的出台,都经过社会各界的充分酝酿和讨论,努力将政府改革决策变为广大市民的意愿和要求。同时,科学合理地把握好改革的力度和群众的承受能力,确保了社会稳定。尤其是近年来,将深化改革与建设和谐社会紧密结合,从群众最关心、最迫切的问题入手,陆续推出一批影响深远、政策性强、触及利益层次深的改革举措,如背街小巷整治、城市棚户区改造、经济适用房建设、新农村建设、加大公共财政支出、扩大和提高城乡社会保障能力等,充分体现和谐发展和社会公平,让改革成果最大程度惠及群众,改革的社会合力和公信力进一步增强。虽然我市经济体制改革取得了重大成就,但与建立比较完善的社会主义市场经济体制目标要求及先进地区相比,还有一定差距。一是大中型国有企业竞争力不强,非公有制经济发展相对滞后,到2007年,我市非公有制经济比重仅为39.9%,而青岛、烟台均在70%以上,与南方发达城市相比,差距更大。二是作为省会城市,中心城市经济要素聚集功能不完善,市场配置资源的基础性作用还未充分发挥。三是政府职能转变还不适应市场经济社会发展的要求,促进科学和谐发展的能力、应对突发事件的能力、社会管理和公共服务的能力有待提高。
　　三、进一步深化我市经济体制改革的措施建议
　　指导思想:在市委、市政府的领导下,紧紧围绕“维护省城稳定、发展省会经济、建设美丽泉城”的中心任务,认真贯彻落实“十七大”精神,加大改革工作力度,创新改革工作方式,在行政管理体制改革、农村改革、国有企业改革和社会领域改革等重点改革领域进一步实施强有力的工作措施,不断完善社会主义市场经济体制,为落实科学发展观和构建社会主义和谐社会形成良好的体制机制条件。具体措施是:
　　(一)继续推进行政体制改革。认真学习贯彻十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求,合理界定政府在市场经济活动中的职责范围,积极推进政企分开、政资分开、政事分开以及政府与中介组织的分开,实行政府公共管理职能与履行出资人职能分开,凡是能够交给市场和企业解决的事务全部交给市场和企业办理。按照“高度集中规划权,适度集中建设权,下放城市管理权,强化监督检查权”的思路,合理界定和规范市、区、街三级在城市规划、建设、管理中的职责权限,提高城市规划、建设和管理水平。
　　(二)积极推进城乡统筹发展综合改革试点。城乡统筹发展综合改革试点是2007年市委、市政府为了加快推进城乡一体化和社会主义新农村建设而做出的一项重大决策部署。要在编制完成《全市城乡统筹发展综合改革试点方案》的基础上,积极推进列入城乡统筹发展综合改革试验区的黄河北片区、西部城区、东部城区9个镇办的综合改革试点工作。通过城乡统筹发展综合改革试验,以宅基地置换、建设新型社区为突破口,推进农民居住向城区集中,推进土地向农业规模经营集中,吸引工业向园区集中,城乡发展体制机制得以创新,城乡二元结构基本打破,逐步实现城乡一体化目标,到2020年使试点区基本形成以农民工、农民为主多元化的新城区。
　　(三)继续深化国有企业改革。按照“三个一批”工作思路,以做强做大优势企业,加快困难企业脱困为目标,继续完善企业法人治理结构和现代企业制度建设,多形式吸引国内外投资者,支持企业膨胀壮大,努力做强做大国有经济。继续推动国有资产流动与重组,在完善国有资本出资人代表派出机制和经营预算体系,规范国有企业改制和国有产权转让行为的基础上,通过国有产权转让和国有资产变现收益、融资等措施,筹措改革资金,稳妥解决国有大中型企业历史遗留问题。全面推进市直机关所属企业改革转制。
　　(四)加快现代市场体系建设。改革改组传统流通产业,发展一批规模较大、服务功能较为完备的连锁经营及第三方物流新型流通企业,改造、提升一批辐射能力较强的现代批发中心。大力发展土地、资本、技术、人才、劳动力和产权交易市场,积极完善经营性用地招拍挂出让方式,加快企业上市,积极建设济南区域金融中心。规范发展行业协会和中介服务机构。全面推进“诚信济南”建设。
　　(五)深化社会保障制度改革。逐步做实城镇职工养老保险个人账户,全面启动城镇居民基本医疗保险,做好被征地农民的参保工作。将城镇社区医疗卫生服务机构纳入医保定点管理。继续搞好城市棚户区改造,加快廉租房和经济适用房建设,改善群众住房条件。加强对弱势群体和城乡困难群众的救助,逐步提高农村和城市低保标准,大力发展社会福利和慈善事业。
　　(六)加快社会领域改革。依法保障教育投入,将义务教育经费全额纳入县(市)区财政预算。提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,建立农村中小学校舍维修改造长效机制,巩固和完善农村中小学教职工工资保障机制。全面免除城市义务教育学杂费,积极解决城市贫困家庭和外来务工人员子女上学难问题,推动“两免一补”向城市低保家庭延伸。加强公共卫生服务体系建设。基本完成乡镇卫生院改造,加强村级卫生室标准化建设,新农合制度覆盖全体农民;弥补社区卫生服务空白,社区卫生服务覆盖城区;加强公共卫生监测和应急机制建设,公共卫生服务和“120”急救网络覆盖城乡。制定文化事业单位的改革改制方案,加快推动文化体制改革。